Krisenfrüherkennung international und die deutsche Tagespolitik: Feuermelder ohne Leitstelle?

Wer ist nicht für Krisenfrüherkennung bei Gewaltkonflikten?! Wie aber steht es um ihre politische Praxis, wo Krisendynamiken immer sprunghafter, schneller, global vernetzter verlaufen und konkretere Krisenprognosen oft kaum möglich erscheinen? Hierzu einige Beobachtungen zur staatlichen deutschen Krisenfrüherkennung.  

Krisenfrüherkennung und Gewaltprävention

in der Mühle der deutschen Tagespolitik[1]

Winfried Nachtwei, MdB a.D. (März 2014)

Im Koalitionsvertrag von 1998 verpflichteten Abgeordnete von SPD und Grünen erstmalig eine Bundesregierung auf die „Entwicklung und Anwendung von wirksamen Strategien und Instrumenten der Krisenprävention und der friedlichen Konfliktregelung“. Dahinter standen die Erfahrungen mit dem friedenspolitischen Desaster der Balkankriege, die selbstkritische Diskussion in der Entwicklungszusammenarbeit um ihre Krisenwirkungen und das Drängen der Friedens- und Konfliktforschung. Die ersten Umsetzungsschritte wie der Aufbau des Zentrums Internationale Friedenseinsätze (ZIF), des Zivilen Friedensdienstes, der Deutschen Stiftung Friedensforschung, die Förderung von Krisensensibilität in der Entwicklungszusammenarbeit machten Hoffnung auf mehr. 2001 gelang es sogar, den in Mazedonien drohenden nächsten Balkankrieg zu verhüten - durch Last-Minute-Früherkennung, konzertierte internationale Präventionspolitik und politische Einigung der Konfliktparteien.

Die Blütezeit dauerte nicht lange. Als der Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ 2004 vom Bundeskabinett verabschiedet und nur von einer schmalen Fachöffentlichkeit bemerkt wurde, hatte sich die Großwetterlage im Zuge des global war on terrorism längst verschoben. Die Annahme, die Terrorangriffe vom 11. September 2001 würden einen Schub Richtung Ursachenbekämpfung und struktureller Gewalt- und Terrorprävention bringen, erwies sich als Täuschung. Der losbrechende Antiterror- und dann der Irakkrieg wirkten als Gegenmodell jeder Gewalt- und Krisenprävention.

Schon im Ersten Umsetzungsbericht (2006) der Bundesregierung zum Aktionsplan erfuhr der Präventionsbegriff eine auffällige Entgrenzung und Verflachung: Die Rede war fast nur noch von Konfliktnachsorge und Friedenskonsolidierung („Tertiärprävention“), kaum noch von operativer Primärprävention, erst recht nicht von ihren Hemmnissen und Nachholbedarfen. Diese Tendenz verstärkte sich in den Umsetzungsberichten von 2008 und 2010. Das notorische Präventionshindernis – der immer wieder blockierte Übergang vom Early Warning zu Early Action - wurde gar nicht thematisiert. Der selbstreflexive Ansatz des „Do no Harm“ fand keine Erwähnung mehr. Zugleich wurden Militäreinsätze und –kapazitäten unterschiedslos unter dem Begriff der Prävention subsumiert und damit der Begriff der zivilen Krisenprävention entkernt.

Strukturmängel der Früherkennung und Gewaltprävention zeigten sich auch bei Stabilisierungseinsätzen: Im Kosovo explodierte der politisch eingefrorene und vernachlässigte Konflikt 2004 in den Märzunruhen. In Afghanistan mehrten sich im Sommer 2006 auch im Norden die Alarmsignale einer Konfliktverschärfung. Die politische Führung in Berlin weigerte sich jedoch bis 2009, die sich verschärfende Lage zur Kenntnis zu nehmen - politisch motivierte Realitätsverweigerung. Die vielen verpassten Chancen legen den Schluss nahe, wirksamere Krisenprävention wäre möglich gewesen – ohne der Illusion zu verfallen, jede Konflikteskalation erkennen, gar prognostizieren und rechtzeitig stoppen zu können. Dazu sind gesellschaftliche und politische Prozesse viel zu unberechenbar und von außen nur begrenzt zu beeinflussen.

Wie ist die deutsche Politik nun aufgestellt? Die Bundesregierung verfügt über verschiedene Krisenfrüherkennungs(KFE)-Instrumente vor allem auf Ressortebene. Teilweise sind sie verbunden mit internationalen Frühwarnsystemen. Ihre wichtigsten Sensoren sind die flächendeckend um den ganzen Globus verteilten deutschen Botschaften. Sie stehen fast täglich in Kontakt mit ihren Länderreferaten. Die Krisensensibilität der Außenvertretungen ist aber stark personenabhängig. In der Vergangenheit wurde an Botschaften oft ein Stabilitätsverständnis „von oben“ und Distanz (und damit Unkenntnis) gegenüber den lokalen Gesellschaften beobachtet. Seit wenigen Monaten sind die Botschaften per Runderlass angewiesen, im Rahmen ihrer Menschenrechtsberichterstattung auch das Risiko von Massenverbrechen zu beachten und ggfs. Maßnahmen und Projekte zu ihrer Verhütung vorzuschlagen. Ein Nadelöhr der KFE sind die Länderreferate, wo z.B. zu den mehr als 50 Staaten Afrikas drei Referate mit 15 Referenten arbeiten und der Abstand zur politischen Ebene erheblich sein kann. Sinnvoll wären hier designierte Verstärkungskräfte. Wenn in einer Krise ein Referat von fünf, sechs Beamten des höheren Dienstes und zwei Sachbearbeitern um ca. fünf weitere Mitarbeiter aufgestockt werden könnte, wäre das schon ein großer Fortschritt.

Die Berichte der Botschaften gehen an die Länderreferate und (zweiter Kanal) direkt an die politische Ebene. Wenn die untere Ebene die höhere nicht überzeugen kann, stoße man an eine Decke. Der zweite Berichtskanal biete die Chance, trotzdem Gehör zu finden.

Zentrales Hilfsmittel der mittelfristigen Vorausschau sind länderbezogene Krisenfrüherkennungsanalysen (KFE-Analysen), die seit 2002 regelmäßig unter Federführung des Bundesnachrichtendienstes (BND) und Zuarbeit anderer Ressorts in einem Turnus von 12 bis 18 Monaten erstellt werden. Sie sollen die Konfliktstruktur eines Landes erfassen, auf Eskalationsmomente hinweisen und die politische Entscheidungsfindung unterstützen. Sie werden – neben anderem – im „Krisenvorsorgeinformationssystem“ der Bundesregierung zur Verfügung gestellt. (Ende 2011 standen 60-70 Länder auf der Watch-List)

Im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) erstellt das German Institute for Global and Area Studies (GIGA) jährlich eine Analyse zu innerstaatlicher Gewaltneigung, Konflikt- und Risikopotenzialen in Kooperationsländern. Der Fokus auf strukturelle und prozessuale Konfliktfaktoren eignet sich insbesondere für längerfristige und Prävention und Länderstrategien, nicht für kurzfristige Prävention von Massengewalt.

Als Basis kurzfristiger Früherkennung dienen die zweimal im Monat erscheinenden, geheimen Intelligence & Warning (I+W)-Meldungen des BND (kompatibel mit dem NATO Intelligence Warning System), wo alle Krisenländer in vier Stufen mit Trendzeichen bewertet werden. (Routine, Abnormal, Significant, Extrem)[2]

Seit 2012 befasst sich in der Abteilung „Strategie + Einsatz“ des Verteidigungsministeriums (BMVg) das Referat S I 3 („Krisenfrüherkennung, Risiko- und Bedrohungsbeurteilung weltweit“) explizit mit KFE für ausgewählte Krisenländer weltweit (rund 20 Anfang 2014): Vor dem Hintergrund des ressortabgestimmten Auftragsprofils Bundeswehr (halbjährlich überprüft) laufen zu einem Land unter Beobachtung zunächst Informationen aus Medien, militärischem Nachrichtenwesen und anderen Ressorts im BMVg zusammen. I+W-Meldungen sind der Abholpunkt. Aus einer Fülle von Nachrichtenquellen entsteht eine „Lageverdichtung“. Die Relevanz für Präventionsmaßnahmen wird dann aus der Kritikalität eines Landes und dem deutschen Betroffenheitsgrad abgeleitet. Das BMVg liefert die Perspektive „eigene Sicherheit“. Das AA müsste andere Dimensionen von „Betroffenheit“ benennen. Am Ende stehen ggfs. Empfehlungen für das BMVg: z.B. zur Krisenprävention, wo die Federführung beim AA liegt und das BMVg unterstützen könnte; z.B. zur Planung einer Evakuierungsoperation. Der Gesamtprozess hat die Gestalt eines „Trichtermodells“. Die Anbindung an die politische Leitung des Ministeriums soll zumindest zzt. von Minister de Maizière eng gewesen sein.

Das Krisenreaktionszentrum (KRZ) im AA ist zuständig für den Schutz deutscher Staatsbürger in Krisen unterschiedlicher Art durch Warnung, Prävention, Planung und Durchführung von Schutzmaßnahmen und Evakuierung im Krisenfall (personenbezogene Krisenprävention und –reaktion). Es wird vom Krisenbeauftragten geleitet. Sein rund um die Uhr besetztes Lagezentrum ist einmalig in der Bundesregierung. Angekoppelt sind die verschiedenen Fähigkeiten der Ressorts, z.B. THW, BKA-Verhandlungsgruppe. Die Zusammensetzung des KRZ richtet sich nach Art und Umfang einer Krise. Es kann vom Außenminister, Staatssekretär oder Leiter KRZ geleitet werden. Im Jahr 2011 trat der Krisenstab 80 Mal zusammen. Das KRZ gilt als gutes Beispiel eines klaren Verständnisses vorhandener Kapazitäten und Fähigkeiten. Seine MitarbeiterInnen verstehen sich als „geborene Vernetzer“. (Die Humanitäre Hilfe läuft über Fachreferate, Regionalbeauftragte und Fachzuständige mit Modulen; VN05) Wichtige Zuarbeit leisten Krisenunterstützungsteams (drei Bundeswehrangehörige in Zivil, ein AA-Regionalexperte), die lageunabhängig Krisen- und Evakuierungspläne in Problemländern überprüfen. Solche Vorbereitungen sollen die „Chaosphase“ im Krisenfall möglichst kurz halten.

Nicht zuständig ist das KRZ für KFE zum Zweck politischer Krisenprävention und der Verhütung von Massenverbrechen gemäß der Schutzverantwortung. (RtoP) Für diese gibt es in der Bundesregierung keinen zentralen Ort.

Der Ressortkreis „Zivile Krisenprävention“ sollte laut Aktionsplan „Schnittstelle zur Überführung von Early Warning (v.a. aus Auslandsvertretungen, KRZ, Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft) in Early Action“ sein. Diese Schnittstellenfunktion konnte der Ressortkreis mangels Kapazitäten und direkter Anbindung an die politische Leitung nie ausfüllen. Beim RtoP-Focal-Point, der seit 2012 beim stellvertretenden Leiter der AA-Abteilung „Vereinte Nationen und Globale Fragen“ besteht, handelt es sich bislang nur um eine zusätzliche Zuständigkeit ohne Unterbau.

Frühwarnsysteme einzelner Ressorts blieben gleichsam Feuermelder ohne Leitstelle.

Strukturelle Präventionshindernisse sind immer wieder die Absorption der Mitarbeiter durch die drängenden Tagesaufgaben, die Kluft zwischen Frühwarnern und politischer Ebene, die geringere Attraktivität von Prävention gegenüber Krisenmanagement.

Der Bundestag spielt in der deutschen Außenpolitik, die laut Grundgesetz Friedenspolitik sein soll, eine vergleichsweise starke Rolle. Die Initiativen zur Zivilen Krisenprävention kamen aus den Reihen des Parlaments. Haushaltsrecht und Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen eröffnen erhebliche Einflusschancen. Fachpolitiker des Auswärtigen, Entwicklungs-, Verteidigungs-, Europa- und Menschenrechtsausschusses beobachten und bereisen auch Krisenländer, wirken in internationalen Parlamentarierversammlungen und bisweilen als Wahlbeobachter. Dieses Früherkennungs- und Präventionspotenzial kommt aber nur punktuell, nicht systematisch zum Tragen. Die Zwänge des Abgeordnetenalltags zwischen Ausschussarbeit, Fraktion, Außenterminen, Reisen und Wahlkreisverpflichtungen begünstigen eine Abwehrhaltung gegenüber Zusatzaufgaben, die eigene begrenzte Kapazitäten schnell überfordern können. („Rattenschwanzrisiko“) Wie immer wieder das Dringende das Wichtige verdrängt, habe ich allzu oft in meiner eigenen Abgeordnetentätigkeit erlebt. Ein zweites Hemmnis besteht im Abstand zum politischen Machtzentrum. Entwicklungspolitiker z.B. können besonders mit der Lage in bestimmten Krisenländern vertraut sein, haben aber wenig Einfluss auf die deutsche Außenpolitik insgesamt. Ihre Appelle verhallen oft schon im Plenum des Bundestages. Trotzdem können in Einzelfällen Abgeordnete, deren MitarbeiterInnen oft die ersten Frühwarner sind, wichtige Anstöße zur Früherkennung und Gewaltprävention leisten und politische Aufmerksamkeit für Krisenprozesse verstärken. Außergewöhnlich war das konzertierte und konstruktive Präventionsengagement von Unterausschuss zivile Krisenprävention und vernetzte Sicherheit, AA und internationalen Ebenen im Vorfeld der Unabhängigkeit des Südsudan 2011, der ersten nachkolonialen Grenzveränderung dieser Größenordnung in Afrika. Relativ früh wurden Abgeordnete im Fall Jemen (Januar 2011 Thilo Hoppe) und Mali (April 2012 Katja Keul, Frithjof Schmidt) aktiv. Die Zentralafrikanische Republik hingegen kam erst mit dem CNN-Faktor auf den Schirm.

Die Beiträge des Bundestages zur Früherkennung und operativer Primärprävention sind personen- und einzelfallabhängig. Einen Ort, wo die Frühwarnungen parlamentarischer Akteure zusammengeführt würden, gibt es nicht. Der 2009 neu eingerichtete Unterausschuss zivile Krisenprävention behandelte einen Strauß von präventionsrelevanten Themen. Die KFE als notwendige Voraussetzung und Nadelöhr jeder effektiven Prävention wurde dabei nicht eingehender thematisiert.

Welche politischen Konsequenzen lassen sich ableiten? Die neue Große Koalition verspricht im Koalitionsvertrag, die Strukturen der besonders bedeutsamen zivilen Krisenprävention „stärken und weiterentwickeln“ zu wollen. Außenminister Steinmeier und Bundespräsident Gauck betonten bei der jüngsten Münchener Sicherheitskonferenz, Deutschland müsse mehr internationale Verantwortung übernehmen und sich „früher, entschiedener und substanzieller einbringen.“ Der Präsident begrüßt ausdrücklich, dass die Bundesregierung bei der Weiterentwicklung der Schutzverantwortung „besonders auf Prävention, auf internationale Zusammenarbeit sowie auf die Entwicklung von Frühwarnsystemen gegen Massenverbrechen setzt.“

Um auf multilateraler Ebene initiativ- und handlungsfähig zu sein, ist die Weiterentwicklung nationaler Fähigkeiten unabdingbar. Aussichtsreiche Früherkennung und Primärprävention gibt es nicht „mit links“!

Um Chancen bestmöglich zu nutzen, sind folgende Schritte unabdingbar:

• Elementar bleibt der politische Wille zu operativer Gewaltprävention, insbesondere zur Verhütung von Massenverbrechen. Das verlangt einen Mentalitätswandel: „Fahren auf Sicht“ ist immer mal wieder unvermeidbar, reicht aber nicht und landet oft in der Wand. Wir brauchen mehr Verständnis und Klarheit über die Voraussetzungen (Kontextbedingungen vor Ort) und Hemmnisse (strukturelle Filter), Chancen, Wirkungen und Grenzen der Früherkennung und Prävention – gerade angesichts beschleunigter, komplexer und globalisierter Konfliktdynamiken sowie abnehmender Steuerungsfähigkeit der Politik.
• Die Schlüsselfrage lautet: Wie kommen die richtigen Informationen zur rechten Zeit an die richtigen Personen? Dazu müssten Erkenntnisse der Ressorts beim AA möglichst nahe am KRZ zusammengeführt und bewertet werden (aufgestockter Ressortkreis Krisenprävention?). Ein Fokus muss auf der Verhütung von Massenverbrechen im Sinne der RtoP liegen. Das erfordert eine enge Zusammenarbeit mit den Frühwarnsystemen von UN und Regionalorganisationen. (vgl. Analysis Framework des Büros des UN-Sonderberaters zur Verhütung von Völkermord)
• Dort, wo es vorrangig um lokale Lösung lokaler Konflikte geht, sind „bodennahe“ Regionalexpertise, bei schwersten Menschenrechtsverbrechen auch direkte Meldekanäle (vgl. Mass Atrocities Prevention Board der USA) und die Unterstützung lokaler und regionaler Frühwarnsysteme von ausschlaggebender Bedeutung, nicht so sehr standardisierte Frühwarnsysteme mit ihren Indikatoren, Matrixen, Simulationsmodellen.
• Um nicht im Early Warning stecken zu bleiben, gilt es, in den Krisenländern zu stärkende Struktur- und Prozessfaktoren und präventive Handlungsoptionen herauszuarbeiten. Eine Enge Anbindung an die politische Leitung ist existentiell.
• Bundestag und zivilgesellschaftliche Akteure bleiben für präventive Politik unverzichtbar. Daher sind sie in geeigneter Weise in die systematische Früherkennung einzubeziehen. Als Orte böten sich der Unterausschuss des Bundestages und der Beirat Zivile Krisenprävention an.
• Wo die schwierige Kommunizierbarkeit von Krisenprävention ihre Stärkung behindert, ist umso mehr eine professionelle Öffentlichkeitsarbeit vonnöten.

In seiner Münchener Rede fragte Bundespräsident Gauck: „Engagieren wir uns schon ausreichend dort, wo die Bundesrepublik eigene und eigens Kompetenz entwickelt hat – nämlich bei der Prävention von Konflikten?“ Die Antwort lautet: „Eindeutig nein!“ Die ersten zehn Jahre des Aktionsplans zeigen: Ohne einen Zuwachs an politischem Umsetzungswillen und Ressourcen bleibt Prävention eher wohlfeile Rhetorik als politische Praxis.

Ausgewählte Literatur

- Austin, Alexander: Early Warning and the Field: A Cargo Cult Science? Berghof-Handbook Berlin 2003

- BMZ-Strategiepapier 4/2013: Entwicklung für Frieden und Sicherheit – Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt

- Boemcken, Marc von, Krieger, Natalia; „Early warning – early action“ – Einwicklungspolitische Instrumente zur frühzeitigen Eindämmung von Gewaltkonflikten (mit BICC-Konfliktmatrix), Konzeptpapier, BICC, Bonn 2006; Warnecke, Andrea: „Early warning – early action“ (…), Bestandsaufnahme der Instrumente der Krisenfrüherkennung und –prävention in den OECD-Mitgliedsstaaten, BICC, Bonn 2006

- Conflict Barometer 2013, hrsg. vom Heidelberg Insitute for International Conflict Research, Heidelberg 2014

- Crisis Watch, monatlich hrsg. von International Crisis Group

- Diepen, Yvonne van: Die Responsibility to Protect: Eine Untersuchung zur institutionewllen Etablierung der Schutzverantwortung in Deutschland, Diplomarbeit, Köln/Berlin 2013

- Early Warning Risk Matrix der EU

- Khittel, Stefan, Pospisil, Jan: Früherkennung von bewaffneten Kponflikten? Ein Vergleich standardisierter Konfliktanalyseverfahren, Österreichisches Institut für Internationale Politik, Arbeitspapier 62, April 2010

- Matthies, Volker: Krisenprävention – Vorbeugen ist besser als Heilen, Opladen 2000

- Matthies, Volker: Wie Kriege verhindert werden können – Bestandsaufnahme der Debatte um Konfliktprävention, Hamburg 2010, www.znf.uni-hamburg.de/de/media/documents/peacebuilding/fruehere-semester/2010-Friedensbildung-Praesentation-251110-wie-kriege-verhindert-werden-koennen.pdf

- Mehler, Andreas, Ribaux, Claude: Krisenprävention und Konfliktbearbeitung in der Technischen Zusammenarbeit – Ein Überblick zur nationalen und internat. Diskussion, hrsg. von der GTZ, Wiesbaden 2000

- Perthes, Volker, Lippertz, Barbara (Hrsg.): Ungeplant bleibt der Normalfall – Acht Situationen, die politische Aufmerksamkeit verdienen, SWP-Studie 16, September 2013

- Preventing Genocide – A Blueprint for U.S. Policymakers, Genocide Prevention Task Force (M. Albright, W. Cohen), Washington 2008

- R2P Monitor, hrsg. vom Global Centre for the Responsibility to Protect, zweimonatlich, New York

- S+F Sicherheit + Frieden 2/2014, Forum “Früherkennung und zivile Krisenprävention: Wissenschaftlich unmöglich, politisch überflüssig?“ hrsg. vom ISFH Hamburg

- Third International Conference in Early Warning, Bonn 27.-29. März 2006

- UN-General Assembly: Early warning, assessment and the responsibility to protect, Report of the Secretary General, A/64/864, 14.07.2010

- WeltRisikoBericht 2013, hrsg. vom Bündnis Entwicklung Hilft in Kooperation mit UN University und Universität Bonn, Schwerpunkt Gesundheit + medizinische Versorgung (Schwerpunkt 2012 Umweltzerstörung + Katastrophen, 2011 Regierungsführung + Zivilgesellschaft), www.entwicklung-hilft.de/themen/weltrisikobericht/

- World Econonic Forum: Global Risks 2014, Ninth Edition, www.weforum.org/issues/global-risks