Perspektiven zivil-militärischen Krisenengagements - mein Beitrag zum Workshop von BMVg + BAKS im PeaceLab2016-Prozess

Beim Beratungsprozess zu den künftigen Leitlinien "Krisenengagement und Friedensförderung" der Bundesregierung wurden die Fragen der Schnittstellen, Möglichkeiten, Grenzen des zivil-militärischen Zusammenwirkens bisher kaum thematisiert. Dazu einige Überlegungen -und der erste Teil des Papiers "Politisches Engagement in Konflikten", das im August 2012 eine ungewöhnlich zusammengesetzte Arbeitsgruppe vorgelegt hatte.

Perspektiven zivil-militärischen Krisenengagements: Schnittstellen, Möglichkeiten, Grenzen

Winfried Nachtwei, Oktober 2016

Der Beitrag geht zurück auf meinen Input beim Workshop„Perspektiven zivil-militärischen Krisenengagements“ von Verteidigungsministerium und Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS) am 12. Oktober 2016 im Stauffenberg-Saal, BMVg. Der Workshop fand statt im Rahmen von „PeaceLab2016 – Krisenprävention weiter denken“, dem Beratungsprozess zu den künftigen Leitlinien „Krisenengagement und Friedensförderung“ der Bundesregierung.

Hier die gegenüber dem kürzeren gesprochenen Wort erweiterte Fassung meiner Manuskriptstichpunkte. Am Panel 1 „Internationales Krisenengagement: Lessons Learned und Best Practises“ nahmen außer mir der niederländische Diplomat Maurits Jochems (2012-2014 NATO Senior Civilian Representative in Afghanistan) und Heeresinspekteur Generalleutnant Jörg Vollmer sowie Rainer Glatz (SWP, ehemaliger Befehlshaber des Einsatzführungskommandos) als Moderator teil.

Vgl. zum Thema das Papier “Politisches Engagement in Konflikten – Optimierung der Interaktion zwischen zivilen und militärischen Akteuren“ der AG „Ziviles und militärisches Engagement in Konflikten“ vom 31. August 2012.[1] Der erste Teil zur politischen Ebene in Anlage, mit den Teilen zur Strategischen/Ressortebene und Operativen Ebene unter https://www.files.ethz.ch/isn/170651/253_AG_Ziv_u_Mil_Engagement_in_Konflikten.pdf .

1. Einordnung in den Leitlinienprozess

Strategisches Ziel der Leitlinien ist die Verhütung, Eindämmung und Beendigung von innerstaatlichen Gewaltkonflikten (einschließlich des Schutzes der Menschen vor illegaler Gewalt), die Stabilisierung sowie Förderung von nachhaltiger Sicherheit und Frieden mit friedlichen Mitteln.

Die Ansätze und Maßnahmen der Krisenengagements (von Krisenprävention bis Friedenskonsolidierung und Konfliktursachenbekämpfung) zielen auf alle Phasen eines Krisenzyklus. Seit etlichen Jahren ist allerdings zu beobachten, dass reaktives Krisenmanagement und Post-conflict-Stabilisierung dominierte und Primärprävention kaum eine Rolle spielte.

Die Leitlinien sollen den Aktionsplan Zivile Krisenprävention (…) von 2004 ablösen.

Der Fokus der Leitlinien liegt notwendigerweise auf zivilen Ansätzen, Maßnahmen und Instrumenten, nachdem das Weißbuch 2016 die Aufgaben und Fähigkeiten der militärischen Sicherheitspolitik und militärgestützter Krisenbewältigung entwickelt hat und weil es für die zivile Dimension von Krisenprävention bis Friedensförderung einen enormen Nachholbedarf an Aufmerksamkeit und Ressourcen gibt.

Mit Hilfe der Leitlinien soll der unstrittige Primat der Politik und der grundsätzliche Vorrang des Zivilen bei Krisenengagements deutlich mehr Muskeln, Orientierung und Aufmerksamkeit bekommen.

Dies entspricht auch den außen- und sicherheitspolitischen Prioritäten, die in den letzten Bevölkerungsumfragen des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr genannt wurden.[2]

Friedensfördernde Krisenengagements und Konfliktbearbeitung werden in vielen Ländern nur von politischen und zivilen Akteuren getragen. In den meisten Partnerländern deutscher Entwicklungszusammenarbeit sind gar keine internationalen Streitkräfte präsent.

Bei staatlichen Kriseneinsätzen und VN-Friedenssicherung spielen Streitkräfte nichtsdesto- weniger eine erhebliche und besonders sichtbare Rolle. Ob eher konstruktiv oder destruktiv, daran scheiden sich manche Geister. Deshalb können aber Leitlinien mit dem Fokus auf zivilem Krisenengagement die „Militärfrage“ nicht einfach ausklammern – oder wie in früheren Umsetzungsberichten des Aktionsplans jedweden deutschen und NATO-Militäreinsatz unterschiedslos unter Krisenprävention subsumieren.

Zu klären sind reale Schnittstellen, Möglichkeiten und Grenzen der Interaktion von zivilen, polizeilichen und militärischen Akteuren bei Krisenengagements im o.g. Sinne und Friedensförderung.

2. Zivil-militärische Interaktion

2.1 Verbreitet, aber verkürzt ist die dichotomische Gegenüberstellung Militär vs. Zivil (=NGO`s). Realiter besteht die zivile Seite aus Politik(en), Regierungs- und Durchführungsorganisationen, Polizeien, der Vielfalt an Internationalen Organisationen, NGO`s, humanitären Organisationen. Auch auf Seiten des Militärs sind die Unterschiede erheblich: im Hinblick auf Grundeinstellung zu militärischer Gewalt und politische Kulturen, Militärdoktrinen, Einsatzkonzepte, verschiedene Waffengattungen, interkulturelle Kompetenz etc.

2.2 Zivil-militärische Interaktion (im Sinne von Zusammenarbeit) ist

- aus offizieller, Bundeswehr- und Polizeisicht selbstverständlich, bei der Bundeswehr größtes Eigeninteresse daran (zu unterscheiden vom engeren militärischen Verständnis von CIMIC);

- aus Sicht anderer Ressorts und ihrer Durchführungsorganisationen nach Jahren der Distanz inzwischen zunehmend selbstverständlich (und bei gemeinsamem Auftrag dienstlich verpflichtend);

- für zivilgesellschaftliche Akteure teils pragmatisch-entspannt, teils vorsichtig-distanziert (Abstand gegenüber dem „natürlichen Übergewicht“ und Dominanzrisiko von Militär), teils - vor allem bei Friedensgruppen, LINKE - prinzipiell von Übel („Vereinnahmung für militärische Zwecke“, „militärische Mittel dienen niemals dem Frieden“, so Katrin Vogler am 21. Juli auf www.peacelab2016.de/peacelab2016/debatte/ ). Einige fundamental-pazifistische Positionen erheben den Anspruch, eine Globalalternative  zu jedwedem Militär zu bieten;

- für NGO`s und humanitäre Organisationen wegen der Prinzipien der Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit sehr mit Vorsicht zu genießen. (vgl. Empfehlungen zur Interaktion zwischen VENRO-Mitgliedsorganisationen und der Bundeswehr[3] vom April 2013)

2.3 Im Rahmen der VN-Charta und von VN-mandatierten Krisen- und Friedenseinsätzen kann und soll völkerrechtlich legitimiertes Militär zu Kriegsverhütung und Friedenssicherung, also auch zu Krisenengagements und Friedensförderung beitragen. Das geschieht weltweit seit Jahren mit viel mehr Erfolg als gemeinhin wahrgenommen wird.[4] Bei den multidimensionalen und integrierten VN-Missionen ist zivil-militärische Zusammenarbeit unter dem Primat der Politik keine friedenspolitische Todsünde, sondern eine Frage sich ergänzender Fähigkeiten.

2.4 Vor dem Hintergrund realer militärischer Teilfähigkeiten und Einsatzszenarien lässt sich konstatieren:

(a) Militär kann zu Krisenengagement im o.g. Sinne und Friedensförderung beitragen (ohne Militärgewalt, gewaltarm, polizeiähnlich):

- zu Krisenfrüherkennung durch strategische, operative und taktische Aufklärung und Nachrichtenwesen,

- zu humanitärer und Katastrophenhilfe durch Transport-, Infrastruktur-, Pionier- und sanitätsdienstlichen Leistungen (subsidiär),

- zu Vertrauensbildung, Entspannung, öffentlicher Sicherheit durch Rüstungskontrolle, Abrüstung und Abrüstungszusammenarbeit (z.B. deutsch-russische Chemiewaffen-vernichtung), Minenräumen,

- zu Konfliktverhütung, Entfeindung und Vertrauensbildung durch Dialog, Interkulturelle Kompetenz/Einsatzberater, Key Leader Engagement, Konfliktvermittlung; Dialog + Kooperation zwischen und Integration von nationalen Streitkräften,

- zur Stabilisierung und Förderung von Rechtsstaatlichkeit durch Beiträge zur Sicherheitssektorreform (politisch eingebettete Ertüchtigung),

- zu Konflikteindämmung und öffentlicher Sicherheit durch unbewaffnete Militärbeobachter, integrierte VN-Friedensmissionen, VN-mandatiertes Peacekeeping/Stabilisierungseinsätze mit Fähigkeiten zur Deeskalation und Abschreckung, Crowd-and-Riot-Control/CRC (erfolgreiche gewaltarme Kriegsverhütung durch IFOR, SFOR, EUFOR Althea in Bosnien & Herzegowina 1995 ff.),

- zum Schutz vor Massengewalt durch Ansätze wie Separation, Safe Areas im Rahmen der „Mass Atrocity Response Operations“/MARO (CARR CENTER for Human Rights Policy, Harvard 2012).

Das soldatische Selbstverständnis und die Führungskultur der Inneren Führung mit dem „Staatsbürger in Uniform“ auf Seiten der Bundeswehr schaffen günstigere Voraussetzungen für die Bereitschaft und Fähigkeit zur Friedensunterstützung.

(b) Militär kann weniger/eher indirekt beitragen

zu nachhaltiger Sicherheit

zu politischer Konfliktlösung (aber: „Zeit kaufen“)

zu gesellschaftlicher Transformation.

(c) Militär trägt nicht zu Krisenengagement im o.g. Sinne und Friedensförderung bei, sondern wirkt als Brandbeschleuniger und Chaostreiber bei Regimechange-Interventionen (Irak, Libyen), Angriffskriegen und dem entgrenzten „Krieg gegen den Terror“, bei Illegitimität von Intervention für Partikularinteressen, bei mangelhafter Landeskenntnis/Konfliktverständnis/ Arroganz der Macht der Interventen.

Bei technokratisch-beschränkter Ertüchtigung wie bei Rüstungsexporten an Konfliktparteien in Konfliktgebieten besteht ein hohes Missbrauchsrisiko.

(d) Einsatzszenarien, wo von Milizen und Terrorgruppen besetzte Gebiete (z.B. M23 im Ostkongo oder IS im Irak) befreit wurden und eine schnell wirkende Stabilisierung erfolgen sollte, stellt zivil-militärisches Zusammenwirken vor besondere Herausforderungen, erst recht NGO`s und Hilfsorganisationen bei

3. Grunderfahrungen mit dem vernetzten Ansatz/whole-of-government-approach

3.1 KEINER SCHAFFT`s ALLEIN! (erst recht nicht ohne konstruktive Partner im Konfliktland) und DIE STÄRKEN DER ANDEREN!

Komplexe Krisen stellen unterschiedliche Aufgaben („Partnerwahl“ mit Dilemmata, kurzfristige Gefahrenabwehr/ Stabilisierung, staatliche Basisleistungen und -sicherheit, nachhaltige menschliche Sicherheit, legitime Staatlichkeit), die unterschiedliche Akteure mit unterschiedlichen Fähigkeiten erfordern.

Wer was kann, ist oft zu wenig klar. Die (polizeilichen und militärischen) Schlüsselaufgaben operative Großgefahrenabwehr, Schutz vor Massengewalt, Herstellung von Basissicherheit - die ersten Voraussetzungen jedes weiteren Friedensprozesses - finden im Diskurs zu Zivile Krisenprävention seit Jahren relativ wenig Beachtung (ausgenommen beim Thema „Ziviles Peacekeeping“).[5]

3.2 Groß ist die Kluft zwischen Vernetzungs-Rhetorik und –Praxis – trotz aller Fortschritte in den letzten Jahren. Es fehlt an

- integrierter und hochrangiger Krisenfrüherkennung und frühzeitigem Handeln (early action)

- ressortübergreifenden, gar –gemeinsamen Konflikt- und Akteursanalysen, an gemeinsamem Konfliktverständnis („im Konfliktnebel ohne Nebelscheinwerfer“), von Chancenanalysen ganz zu schweigen,

- ressortgemeinsamer Planung, Vorbereitung, Übung (bei verschiedenen Ressorts höchst unterschiedliche Übungskulturen, am wenigsten bei der Politik), geschweige Führung von Krisenengagements,

- ressortübergreifender Einsatzauswertung, Wirkungskontrolle, Evaluierung,

- ressortgemeinsamer öffentlicher Kommunikation , was die „natürliche Mediendominanz“ der militärischen Komponente, Militärlastigkeit von Wahrnehmung und Diskurs befördert)

- ressortübergreifender Betrachtungsweise auch im Bundestag.

3.3 Ein wichtiger Fortschritt sind die seit 2013 alljährlichen Feierstunden zum Tag des Peacekeepers auf Einladung von Außen-, Verteidigungs- und Bundesinnenminister: Hunderte Polizisten, Soldaten und Zivilexperten aus Friedensmissionen kommen hierbei zusammen und werden gemeinsam geehrt. Es sind friedens- und sicherheitspolitische Großereignisse – mit einen großen Nachteil: Die Tagesmedien nehmen sie fast nicht wahr.

4. Zivil-militärisches Zusammenwirken beschwören reicht und hilft nicht!

4.1 Einem sinnvollen und bestmöglichen Zusammenwirken stehen entgegen:

- Ein weiterhin sehr verbreitetes Ressort- und Akteursdenken, wo die eigene Zuständigkeit + der eigene Einfluss das Primärinteresse zu sein scheinen;

- im sicherheitspolitischen Diskurs eine relativ geringe VN-Orientierung und immer wieder Stimmen für eine – über Landes- und Bündnisverteidigung hinausgehende - militärische Verteidigung nationaler Interessen.

4.2 Zugleich gibt es eine ganze Reihe selbstverständlicher, z.T. auch durch politische Fehlsteuerung verursachte Unterschiede bezüglich

- Interessen, Organisationszielen, -mandaten und –kulturen, „Sprachen“

- Konfliktwahrnehmungen (bei Militär eher Worst-case-Orientierung mit dem Risiko der Überdramatisierung, bei zivilgesellschaftlichen Akteuren Verständigungsorientierung mit dem Risiko der Weichzeichnung) und Konfliktverständnis ( Ferndiagnose oder Bodennähe),

- Nähe/Distanz zu einheimischer Bevölkerung/ Machthabern, bezüglich der einheimischen Partner,

- Einfluss- und Wirkungsmöglichkeiten und –risiken z.B. bei Bundeswehr, AA, Hilfsorganisation, unterschiedliche Beachtung des Do no harm-Prinzips),

- Zeithorizonte (bei Kommandeuren Monate, bei EZ Jahre/Jahrzehnte),

- Personalkapazitäten , Organisationskraft, Kosten und Ressourcen. Die krasse und bis heute unveränderte Diskrepanz zwischen militärischen Kapazitäten (möglichst bedarfsorientiert) und zivilen Kapazitäten (vorrangig nach Verfügbarkeit) findet in der Masse der Medien praktisch keine Beachtung, nährt aber bei etlichen Akteuren der zivilen Krisenprävention Zweifel, wie ernst es Bundesregierung und Bundestagsmehrheiten überhaupt mit dem viel beschworenen Vorrang der (zivilen) Krisenprävention meinen.

Entscheidend ist, wie offen, nüchtern, aber auch energisch mit diesen Unterschieden umgegangen wird.

4.3 Zivil-militärisches Krisenengagement ist dann möglich und sinnvoll, wenn

- die Bindung ans Völkerrecht zweifelsfrei ist,

- der Primat der politischen Konfliktbearbeitung auch Muskeln hat und praktiziert wird,

- die Ziele auf operativer Ebene kompatibel und strategisch eingebettet sind (die abstrakten „Dachziele“ der Mandate reichen nicht!),

- die zivilen, militärischen, polizeilichen Kapazitäten auch bedarfsgerecht und ausgewogen sind, d.h. der bisherige Kapazitätenrückstand z.B. auf den Feldern Forschung, Analysefähigkeit, Polizeiaufbau und Rule of Law aufgeholt werden,

- die Eskalationsrisiken und möglichen kontraproduktiven Wirkungen von Militäreinsätzen bewusst und unter Kontrolle sind,

- bestimmte Organisationsunterschiede respektiert und die Eigenständigkeit der Akteure gewahrt werden (Management of Diversity).

5. Prioriäten

5.1 Wirksames Krisenengagement ist elementar auf Legitimität angewiesen: im Krisenland und seiner Bevölkerung, völkerrechtlich, verfassungsrechtlich und gesellschaftliche Akzeptanz in den Entsendestaaten. Eine Voraussetzung dafür ist ein glaubwürdiges normatives Fundament: die VN-Charta (internationales Gewaltverbot, Überwindung der Geißel Krieg, friedlicher Interessenausgleich, Verpflichtung zur kollektiven VN-Friedenssicherung und rechtserhaltende Gewalt)), die Agenda 2030 sind da zentral.

5.2 Sorgfältige Konflikt- (und Chancen-)analysen und Strategieentwicklung, ressortübergreifend und multiperspektivisch;

5.3 ressortgemeinsame Ausbildungsphasen und Übungen (hier besonderer Nachholbedarf)

5.4 Ehrgeiziges und glaubwürdiges Aufholprogramm für zivile und polizeiliche Fähigkeiten sowohl für kurzfristige Gefahrenabwehr/Stabilisierung (mit zivilen Planzielen) wie für strukturorientierte Krisenprävention/Konfliktursachenbekämpfung (incl. allgemeingültiges Do-no-harm-Prinzip ;

5.5 bei Schwerpunkt-Engagements „Umfassende Mandate“ des Bundestages, in denen auch wesentliche nichtmilitärische Aufgaben, Fähigkeiten und Ressourcen bestimmt werden.

Anhang

Auszug aus dem Abschlusspapier der AG Ziviles und militärisches Engagement in Konflikten“, Berlin 2013 (Teil II zur Strategischen und Ressortebene, Teil III zur operativen Ebene)

Politisches Engagement in Konflikten:

Optimierung der Interaktion zwischen zivilen und militärischen Akteuren

Teil I: Politische Ebene

Sachstand

In den vergangenen Jahrzehnten haben deutsche staatliche und nicht-staatliche Akteure mehrfach in Konfliktregionen interveniert. Neben die „klassischen“ zivilen Mittel der Diplomatie und der Entwicklungszusammenarbeit sind seit den Balkan-Kriegen auch immer häufiger militärische Interventionen getreten. Die UN-Charta, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und weitere Grunddokumente von Völker- und Menschenrechten definieren den rechtlichen Rahmen und beinhalten Verpflichtungen für alle Akteure, die sich in Konfliktregionen engagieren. Deutsche Akteure sind darüber hinaus an das Grundgesetz gebunden.

Zentrale Normen und Ziele der UN-Charta sind die Überwindung der „Geißel Krieg“, die Wahrung und Sicherung von Frieden und internationaler Sicherheit, die Achtung der Grundrechte der Menschen, internationale Zusammenarbeit und friedliche Streitbeilegung.

Fundamentalnormen des Grundgesetzes sind der Friedensauftrag und Achtung und Schutz der Menschenwürde. Die Vision, den Krieg als Mittel der Politik zu überwinden, ist weit über Deutschland hinaus konsensfähig.

Im Rahmen der UN-Staatengemeinschaft sind in den letzten Jahren weitere Normen zum politischen Konsens geworden. Insbesondere die vom Millenniums-Gipfel 2000 verabschiedeten Millenniums-Entwicklungsziele und das Abschlussdokument des Weltgipfels von 2005, in dem die Responsibility to Protect (to prevent, react, rebuild) formuliert wurde, stellen eine Weiterentwicklung der völkerrechtlichen Normen dar. Zunehmend werden auf UN-Ebene staatliche und menschliche Sicherheit gemeinsam betrachtet: Keine kommt ohne die andere aus.

Der Prozess der Zielbestimmung der externen zivilen und militärischen Akteure in Konfliktgebieten ist auf Grund der vielen Beteiligten hochkomplex und hängt von der Art des Einsatzes ab. Im Falle von UN-Missionen (politische Missionen, Peacekeeping, Peacebuilding) und beim Einsatz internationaler Streitkräfte erfolgt die Zielbestimmung zunächst meistens durch Mandate des UN-Sicherheitsrats. Hierbei werden die Mitgliedsstaaten grundsätzlich zur Zusammenarbeit aufgefordert. In vielen Fällen werden multi- und bilaterale Abkommen mit der Regierung des Gastlandes geschlossen. Hinzu kommen - mehr oder weniger abgestimmt - die Ziele und Aufträge verschiedenster UN-Unterorganisationen sowie von (inter-) nationalen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen.

Auf deutscher Seite erfolgen Zielbestimmungen durch das Bundeskanzleramt, die beteiligten Ressorts der Bundesregierung und ihre Durchführungsorganisationen. Bestimmende Strukturprinzipien sind – für die staatliche Seite in Deutschland – das Ressortprinzip sowie für private und für Nichtregierungsorganisationen ihre Unabhängigkeit und Eigenständigkeit.

Durch die Mitgliedschaft in der NATO und der EU hat Deutschland bestimmte Kompetenzen, auch und gerade im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik, dorthin übertragen. Auf der Ebene der NATO und der EU existieren dementsprechend strategische Konzepte, die sicherheitspolitische Ziele definieren und die Deutschland im Rahmen des NATO-Vertrags bzw. des Vertrags von Lissabon einerseits Verpflichtungen auferlegen, andererseits Mitsprache- und Mitentscheidungsrechte einräumen.

Die zentralen (konzeptionellen) Grundlagen von Auslandseinsätzen im friedens- und sicherheitspolitischen Bereich / in der Krisenprävention werden vom Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ und vom Weißbuch der Bundesregierung zur deutschen Sicherheitspolitik von 2006 gebildet. Im Bereich der Entwicklungspolitik sind das Weißbuch zur Entwicklungspolitik 2008, der 13. Entwicklungspolitische Bericht der Bundesregierung und das Entwicklungspolitische Konzept des BMZ „Chancen schaffen – Zukunft entwickeln“ von 2011 maßgeblich.

Durch den Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“, den die Bundesregierung im Mai 2004 verabschiedet hat, ist auf nationaler Ebene im Grundsatz anerkannt, dass „Zivile Krisenprävention“ (ZKP) eine Querschnittsaufgabe des Regierungshandelns ist. Strategische Ansatzpunkte sind Schaffung verlässlicher staatlicher Strukturen (Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Menschenrechte, Sicherheit), Förderung von Friedenspotenzialen (Zivilgesellschaft, Medien, Kultur + Bildung), Sicherung von Lebenschancen (Wirtschaft + Soziales, Umwelt + Ressourcen). In einem gewissen (und in den letzten 10 Jahren deutlich gewachsenen) Umfang werden Instrumente bzw. Strukturen zivilen Engagements in Krisen und Konflikten auf der Bundesebene entwickelt, vorgehalten bzw. finanziert (letzteres in einer Größenordnung von grob 1 Milliarde € jährlich, die ganz überwiegend in den Einzelplänen des AA und des BMZ enthalten sind). Der Ressortkreis ZKP soll die Zivile Konfliktbearbeitung als Querschnittsaufgabe der verschiedenen Ressorts der Bundesregierung befördern. Durch den im Frühjahr 2010 eingerichteten Unterausschuss „Zivile Krisenprävention und vernetzte Sicherheit“ des Auswärtigen Ausschusses des Deutschen Bundestages wurde das Thema ZKP erstmals im parlamentarischen Bereich explizit verankert.

Der Aktionsplan ZKP von 2004 und das Weißbuch der Bundesregierung zur deutschen Sicherheitspolitik von 2006 stehen jedoch relativ unverbunden nebeneinander. Beide gehen von einem erweiterten Verständnis von Sicherheit aus, das weit über die militärische Dimension hinausgeht und betonen die Dimension gemeinsamer, multilateraler Sicherheitspolitik und Krisenprävention. Während der Aktionsplan jedoch von den Ressorts gemeinsam und unter Einbeziehung von zivilgesellschaftlichen Akteuren erarbeitet wurde, entstand das Weißbuch im Wesentlichen im BMVg. Der seit dem Weißbuch regierungsoffizielle Begriff der „Vernetzten Sicherheit“ war Ausdruck der Erfahrung von internationalen Krisenengagements, wo es zwischen den verschiedenen Akteuren immer wieder an Kohärenz und Vernetzung mangelte. Die vage Definition von „Vernetzter Sicherheit“ ließ aber unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Interpretationen freien Raum: Aus Regierungssicht die Position einer selbstverständlichen und problemlosen zivil-militärischen Zusammenarbeit, aus Sicht vieler zivilgesellschaftlicher Akteure die Befürchtung einer „Versicherheitlichung“ und Instrumentalisierung ihrer Arbeit auf Kosten ihres humanitären und entwicklungspolitischen Auftrags. Die Verteidigungspolitischen Richtlinien von 2011 sprechen statt von „Vernetzter Sicherheit“ enger und präziser von „gesamtstaatlicher, umfassender und abgestimmter Sicherheitspolitik“ und „ressortgemeinsamem“ Handeln“.

Der Begriff der „menschlichen Sicherheit“ (Human Security) gewinnt insgesamt an Bedeutung. Die Entwicklungspolitik nimmt im Rahmen von Kriseneinsätzen dabei aber eine Sonderrolle ein, denn ihr geht es weniger um die direkte Bearbeitung von Konflikten (working on conflict) als vielmehr um die Verbesserung der menschlichen Sicherheit beispielsweise im Rahmen von Ernährungssicherungsprogrammen oder Bildungsprojekten in Konfliktgebieten (working in conflict). Damit nimmt sie allerdings unter Umständen indirekt auch Einfluss auf den Konfliktverlauf.

Die im März 2012 beschlossenen ressortübergreifenden Leitlinien der Planungsstäbe des AA, BMZ und BMVg „Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“ formulieren gegenüber dieser zentralen friedens-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Herausforderung erstmalig ressortgemeinsam Ziele und Prinzipien staatlichen Handelns und geben dazu konzeptionelle und organisatorische Empfehlungen.

Der bewaffnete Einsatz deutscher Streitkräfte im Rahmen des Völkerrechts bedarf der Zustimmung des Bundestages. Es ist strittig, ob Bundeswehreinsätze ausschließlich im Rahmen eindeutiger Mandate des UN-Sicherheitsrates oder auch auf Grundlage von Beschlüssen des NATO-Rates oder der EU erfolgen dürfen bzw. möglich sein sollten. Bis auf den „Kosovo-Luftkrieg“ 1999 und den Einsatz in Mazedonien 2002 wurden Einsätze der Bundeswehr bisher jedoch immer im Rahmen von UN-Mandaten durchgeführt. Eine diesbezügliche generelle (Selbst)Verpflichtung findet sich aber weder im Parlamentsbeteiligungsgesetz noch im Weißbuch und den aktuellen VPR.

Zivilgesellschaftliches Engagement in der Krisenprävention und der zivilen Konfliktbearbeitung wird politisch begrüßt und im Rahmen der im Bundeshaushalt für ZKP veranschlagten Mittel gefördert. Dazu dienen insbesondere, aber nicht ausschließlich die Förderung des „Zivilen Friedensdienstes“ aus dem Einzelplan 23 und des Förderprogramms „zivik“ aus dem Einzelplan 05.

Das zivile Engagement staatlicher und zivilgesellschaftlicher Organisationen in Konfliktregionen wird nur indirekt durch die Budgethoheit des Parlaments vom Bundestag (mit)-verantwortet. Seit Jahren wird daher eine kontroverse Debatte darüber geführt, ob ergänzend zu den militärischen Mandaten für die Regionen, in denen Bundeswehreinsätze stattfinden, auch zivile bzw. kombinierte zivil-militärische Mandate vom Bundestag explizit beschlossen werden sollten.

 

Bewertung

UN-Mandate orientieren sich an den Grundwerten der Internationalen Gemeinschaft, sind inter­nationale Minimalkonsense und formulieren die Ziele meist relativ abstrakt in großem Abstand zu den jeweiligen Konfliktrealitäten. Auf der Ebene solcher Allgemeinheit sind sie in der Regel breit zustimmungsfähig. Hinter der Kulisse der guten und hehren Ziele sind oftmals Bündnisinteressen ausschlaggebend, verfolgen einzelne Mitgliedsstaaten und Organisationen (un-) ausgesprochen immer wieder sehr eigene, z.T. konträre Ziele und Partikularinteressen. Mandatsziele und Realziele können erheblich auseinanderklaffen, ja einander zuwiderlaufen. Das gilt für alle beteiligten Akteure.

Auch wenn die Vereinten Nationen inzwischen über reiche Erfahrungen aus Krisenengagements verfügen[6] und dadurch so manchem nationalen Diskurs weit voraus sind: Ausgefeilte Strategien sind auf dieser Ebene kaum zu erwarten. Umso notwendiger ist aber, die strategische Orientierung und Klarheit solcher Engagements zu fördern.

Die Frage des Zusammenwirkens, von Kooperation und Koordination kann erst da gestellt werden, wo Ziele der Akteure so definiert sind, dass konkrete Aufträge abgeleitet werden können, die sich überlappen bzw. ergänzen. In diesem Rahmen sind unterschiedliche Ziele und Interessen einzelner Akteure selbstverständlich und legitim. Ein offener Umgang mit solchen Organisations- und Einzelinteressen würde Engagements und Kooperationserwartungen realitätstüchtiger machen.

Unnötig erschwert wird ein mögliches Zusammenwirken dort, wo unterschiedliche Akteursmandate und -kulturen ignoriert, wo Ressort- und Akteursegoismen dominieren und Pauschal- und Fehlwahrnehmungen über andere Akteure gepflegt werden („NGO-Chaos“, „kriegsfixierte Militärs“).

Auch NGO`s und Hilfsorganisationen sind nicht gegen die Versuchung gefeit, angesichts scharfer Konkurrenz auf dem Spendenmarkt vor allem Organisationsinteressen zu verfolgen. Auf Seiten staatlicher und militärischer Akteure gibt es eine Tendenz der „Versicherheitlichung“: Unterordnung und Instrumentalisierung aller anderen politischen Maßnahmen und Akteure unter den Primat kurz- bis mittelfristiger Stabilisierungs- und Herrschaftsinteressen.

Ohne einen zumindest partiellen Zielkonsens erübrigt sich jede Debatte um Kooperation. Auch dort, wo einzelne internationale Akteure das humanitäre Völkerrecht missachten oder systematisch die Grundsätze von „do no harm“ und „local ownership“ außer Acht lassen, kann es eine sinnvolle Kooperation nicht geben.

Elementare Erfahrung von internationalen Krisenengagements der letzten 20 Jahre ist die begrenzte Wirksamkeit einzelner Akteure. Auch das besonders durchsetzungsstark erscheinende Militär kann in der Regel keine innerstaatlichen Konflikte lösen, gar Frieden schaffen, sondern bestenfalls Zeit für eine politische Konfliktlösung gewinnen. Externes Militär, das selber zur Konfliktpartei wird, kann häufig nicht einmal diese Funktion erfüllen. Wirksame Gewaltreduzierung und Friedensförderung erfordern daher kohärentes Handeln der darauf verpflichteten externen Akteure. Deshalb wird bei den meisten UN-Missionen zur Friedenskonsolidierung nicht ein Nebeneinander von zivilen und militärischen Akteuren, sondern ein koordiniertes Vorgehen unter dem Primat der Politik angestrebt.

Auch wenn deutsche Akteure in Krisenregionen meist im multilateralen Kontext arbeiten, ist eine konzeptionelle bzw. strategische Einbindung zumindest der deutschen staatlichen Einzelbeiträge sinnvoll und unabdingbar. Das gilt umso mehr bei Schwerpunktländern. In der Realität hapert es daran immer wieder.

Politisch nicht ausreichend diskutiert, geschweige denn entschieden ist die Frage, welche Ziele militärisches und ziviles Eingreifen in Konfliktregionen überhaupt rechtfertigen, welche Kriterien entwickelt und im jeweiligen Einzelfall geprüft werden müssen, damit das Erreichen der jeweiligen Ziele realistisch erscheint und durch welche Maßnahmen unbeabsichtigte Nebenwirkungen ausgeschlossen oder zumindest gering gehalten werden können. Auch eine systematische Evaluierung bisheriger Bundeswehrmandate auf politischer Ebene ist bisher nicht erfolgt. Stattdessen baut sich in Teilen der Öffentlichkeit und in politische Parteien bei eskalierenden Konflikten regelmäßig Druck auf, ein militärisches Eingreifen zumindest zu erwägen. Die Argumentation verläuft hierbei meistens nach dem Schema „man kann doch nicht einfach zusehen, wie Menschen verfolgt, misshandelt und getötet werden“.

Seit 1999/2000 wurden sowohl in der Bundesrepublik als auch auf der EU-Ebene sukzessive Instrumente und Maßnahmen einer neuen Infrastruktur Zivile Konfliktbearbeitung aufgebaut. Die militärische Seite begann in der ersten Hälfte der 90er Jahre, sich auf Kriseneinsätze einzustellen. Angesichts mangelnden politischen Willens, spezialisierter Ausrüstung und Strukturen erwies sich das als ein schwieriger Prozess, der mittlerweile aber deutliche Fortschritte gemacht hat.

Die politische Führung verfügt in Deutschland bisher nur teilweise über die Bereitschaft und die Fähigkeiten, die notwendig wären, den Primat der Politik bei Krisenengagements wirklich auszufüllen. Das Rotationsprinzip im Personalbereich einiger Ministerien (AA, BMVg, usw.) und deren Durchführungsorganisationen führt immer wieder zu einem Verlust von Erfahrungen und Kompetenzen. Der mit dem Aktionsplan installierte interministerielle Ressortkreis ZKP blieb bisher wegen mangelnder Personal- und Mittel­ausstattung und niedriger politischer Aufhängung überwiegend ein Forum des Informationsaustausches und nur punktueller Koordination. Keine ressortübergreifenden und integrierten Strukturen bestehen bei den zentralen Funktionen eines politischen Early Warning und Early Action sowie bei der laufenden Lageanalyse, Wirksamkeitsevaluierung und Lessons Learned. Regierungsoffiziell wird immer wieder eine fortschreitende Ressortzusammenarbeit behauptet – und als Beispiel die Provincial Reconstruction Teams/PRT in Afghanistan genannt. Praxisberichte widersprechen dem aber deutlich.

Viele zivile Akteure verfügen über umfassende lokale und Regionalkompetenz. Vorteile ihrer Fachleute sind ihre längeren Stehzeiten und vielfältige Verbindungen in die Gesellschaften der jeweiligen Krisengebiete. Nachteile der zivilen Akteure sind in den meisten Fällen ihre langsame Verfügbarkeit (Ausnahme THW), ihre oft magere Ausstattung an Personal und Finanzen. Diese Unterausstattung erschwert Strategiefähigkeit und Kooperationen, erst Recht solche auf gleicher Augenhöhe. Militärische Akteure sind daher derzeit als einzige mit größeren Kräften schnell und flexibel verfügbar.

Angesichts eines oftmals unzureichend ausgefüllten Primats der Politik und der bisherigen strukturellen Langsamkeit und Schwächen ziviler Akteure können Streitkräfte über ihre Organisationskraft und rasche Verfügbarkeit schnell in eine „Verfügbarkeits- und Dominanzfalle“ geraten: als Politikersatz, als Polizeiersatz etc. Befördert wird diese strukturelle Militärlastigkeit in Deutschland durch öffentliche und politische Wahrnehmungsmuster, die trotz einer eher kritischen Einstellung innerhalb der Bevölkerung gegenüber Streitkräfteeinsätzen und trotz aller Einsicht in deren begrenzte Problemlösungskompetenz dennoch zumeist militärfixiert ist. Gleichzeitig werden die trotz bisher geringer Kapazitäten vorhandenen Erfolge der ZKP öffentlich kaum wahrgenommen bzw. – wie in Afghanistan - dem Militär zugerechnet.

Bei internationalen Krisenengagements inkl. der deutschen Beteiligungen daran ist die Wirksamkeitsorientierung generell unterentwickelt. Konzeptionell unklar bzw. strittig ist, was externe Akteure zur akuten und strukturellen Krisenbewältigung leisten können. (vgl. „Illusion Statebuilding“, fehlende Konzepte für Sicherheitssektorreform und Rule of Law). Unklar bzw. strittig ist auch vielfach, welche Akteure was am besten, weniger gut oder am wenigsten leisten können. Ziele sind viel zu wenig operationalisiert, ihre Umsetzung also kaum seriös überprüfbar. Über die Evaluierung von Einzelmaßnahmen hinaus fehlt es an systematischen und unabhängigen Wirksamkeitsbewertungen und Lessons-Learned-Prozessen, vor allem auf der politischen Führungsebene. Flächendeckend fehlt es an institutionalisierten Gedächtnissen. Dies gilt für die militärischen und zivilen Akteure gleichermaßen.

Nach wie vor besteht ein Widerspruch zwischen der Notwendigkeit, Friedensprozesse langfristig und für die Konfliktparteien berechenbar zu unterstützen und den Zwängen jährlicher Haushaltsaufstellung und Mandatserteilungen für Bundeswehreinsätze.

Sowohl im Strategischen Konzept der NATO von 2010 als auch in den Dokumenten, die die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU festlegen, sind grundlegende Differenzen der Vertragspartner teilweise nur mühsam durch Formelkompromisse überdeckt. Die tatsächlichen Differenzen zeigten sich besonders deutlich bei der Frage der Beteiligung am Irakkrieg 2003 bzw. beim Libyenkrieg 2011.

 

Empfehlungen

Es bedarf einer breiten und öffentlichen friedens- und sicherheitspolitischen Information, Debatte und Verständigung über die Werte, Interessen, Ziele und Instrumente deutscher Friedens- und Sicherheitspolitik. Damit die seit Jahren beschworene, aber nicht zustande gekommene Debatte auch Wirklichkeit wird, sind echte Diskussionsanstöße von Bundesregierung und Bundestag, ein strukturierter Dialog quer zu bestehenden sicherheits- und friedenspolitischen Communities und ein schnelles Ausnutzen von Zeitfenstern unabdingbar. Eine Rückbesinnung auf die Grundwerte und –normen internationaler Friedens- und Sicherheitspolitik ist notwendig, und es muss geklärt werden, wie bei divergierenden Zielen (die sich derzeit insbesondere, aber nicht ausschließlich zwischen im weitesten Sinne wirtschaftspolitischen Zielen einerseits und friedens-, menschenrechts- oder entwicklungspolitischen Zielen andererseits ergeben) die Prioritäten gesetzt werden sollen. Zudem  muss zukünftig viel mehr Klarheit darüber geschaffen werden, was mit welchen Instrumenten erreicht werden kann. Dabei sollte nicht nur von den derzeit zur Verfügung stehenden Instrumenten ausgegangen werden, sondern auch überlegt werden, welche Instrumente gestärkt bzw. neu entwickelt werden könnten – ggf. durch gemeinsame Initiativen im Rahmen der UN, der EU oder der OSZE. Wichtig sind Wirksamkeitsorientierung und unabhängige Wirksamkeitsbewertungen jenseits von Legitimationsinteressen.

Der immer noch erhebliche Rückstand bei Ausstattung und Verfügbarkeit ziviler Kräfte muss zügig abgebaut werden, zusätzlich sollte ein strukturierter Dialog zwischen den einzelnen Akteuren etabliert werden, inkl. akteurs- und ressortübergreifender Ausbildung, Lageerfassung, Sammlung von Lessons Learned.

Eine politische Evaluierung des militärischen und zivilen Engagements Deutschlands in Afghanistan, auf dem Balkan, in der Kaukasusregion, am Horn von Afrika, im Kongo und im Nahen Osten erscheint dringend geboten und könnte grundlegende Erkenntnisse darüber liefern, welche Instrumente für welche Ziele geeignet sind und wie in Zukunft sicher gestellt wird, dass realistische Ziele formuliert und die dafür passenden bzw. erforderlichen Ressourcen bereit gestellt werden. Eine Evaluation des rein zivilen Engagements in Nordafrika, Kenia und lateinamerikanischen Konfliktregionen (z.B. Kolumbien, Guatemala) könnte Erkenntnisse darüber liefern, was mit rein zivilem Engagement bewirkt werden kann.

In den letzten Jahren hat sich gezeigt, dass unterschiedliche Vorgehensweisen und Interessen­abwägungen innerhalb der NATO oder der EU zu sich widersprechenden politischen Strategien auf Ebene der UN bzw. sich widersprechenden politischen, militärischen oder zivilen Strategien in konkreten Konfliktregionen führen. Hier muss eine Klärung auf außenpolitischer Ebene herbeigeführt werden. Auch hierfür sind personelle und konzeptionelle Ressourcen erforderlich!

In die politischen Entscheidungsprozesse zu Mandaten für Auslandseinsätze der Bundeswehr sollte vermehrt auch die fachliche Expertise derjenigen, die über einsatzrelevantes Wissen, insbesondere Regionalkompetenz verfügen, einfließen. Dies gilt besonders für die Wirkungsanalyse von Ein­sätzen, wo die kontinuierliche Begleitung durch unabhängige Regionalkompetenz unabdingbar ist.

Unabhängig von möglichen oder bestehenden Bundeswehrmandaten sollten verstärkt ressort­übergreifende Länderstrategien entwickelt werden, bei denen die Expertise zivilgesellschaftlicher Akteure einbezogen wird.

Der Aktionsplan ZKP sollte gemeinsam mit den in der ZKP / ZKB aktiven (staatlichen und nichtstaatlichen) Organisationen zu einem echten politisch-strategischen Konzept weiterentwickelt werden. Dabei sollten auch die Förderung von Strategiefähigkeit und –bildung und Konzeptionen für die Unterstützung von Statebuilding und Rule of Law berücksichtigt werden.

Es sollte nach Möglichkeiten gesucht werden, wie – ohne das Haushaltsrecht des Parlaments in Frage zu stellen – eine langfristige, verlässliche Finanzierung des Engagements in den Konfliktregionen sichergestellt werden kann, in denen Friedensprozesse absehbar eher Jahrzehnte als Jahre dauern.