Mehr internationale Verantwortung? Ja, nur wie? Empfehlung "Zivile Krisenprävention in globaler Verantwortung - Deutsche Friedensförderung vor neuen Aufgaben"

Endlich gibt es Debatte um die künftige deutsche Außenpolitik, Streit um mehr internationale Verantwortung Deutschlands. Der Beirat Zivile Krisenprävention macht Vorschläge, wie die Gunst der Stunde genutzt werden könnte, wo deutsche Außenpolitik besser werden sollte und auch könnte - diesseits des Militärischen. Adressaten des Impulspapiers sind die Bundesregierung und der Bundestag.  

Entsprechend sollten Mandat und Ausstattung des Beirats Zivile Krisenprävention gestärkt werden. Einige Mitglieder des Beirats befürworten seine Weiterentwicklung zu einem „Rat für internationale Friedensförderung“.

Es wird anerkannt, dass verschiedene Institutionen und unabhängige Forschungseinrichtungen bereits wertvolle Arbeit bei der akteursübergreifenden Auswertung von Erfahrungen leisten. Dennoch fehlt es an einem Ort, der zentrale Erkenntnisse zusammenführt und für alle Akteure verfügbar macht. Daher ist zu prüfen, inwieweit Mandate und Ausstattung der bestehenden Einrichtungen so erweitert oder ergänzt werden können, dass Lernerfahrungen ressortübergreifend und in der politischen Meinungsbildung stärker abgefragt und genutzt werden können.

(4) Friedensförderung sichtbar machen

Es bedarf besonderer professioneller Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit, um zivile Krisenprävention aus dem Aufmerksamkeitsschatten zu holen und sie bekannt, interessanter und politisch relevanter zu machen. Eine erste Maßnahme wäre eine journalistische Aufarbeitung und ansprechende Veröffentlichung der Berichte der Bundesregierung zur Umsetzung des Aktionsplanes. Haushaltsmittel für Öffentlichkeitsarbeit sollten auch zivilgesellschaftlichen Organisationen zur Verfügung gestellt werden.

–––––––––––––––

Aus Sicht des Beirats braucht die Umsetzung der oben genannten vier Prioritäten Zielvorgaben und Mittelaufwuchs. Wirksamere Krisenprävention kann erhebliche Krisenfolgekosten ersparen, ist aber ohne Verstetigung und einen Aufwuchs an Haushaltsmitteln sowie planmäßige Umsetzungsschritte nicht zu haben.

Erläuterungen und Begründungen

Zu den Vorbemerkungen:

• Die Kriseneinsatzerfahrungen sind reichhaltig, aber auch ernüchternd und bisher kaum systematisch erfasst.
• Die Koalitionsvereinbarung führt weiter aus: Die bestehenden deutschen Institutionen der Friedensförderung und Friedensforschung (ZIF, ZFD, BAKS, DSF) „haben sich bewährt und sollen daher gestärkt werden.“ Durch gezielte Maßnahmen sollen deutsche Beamte, Richter und Staatsanwälte ermutigt werden, an Auslandseinsätzen teilzunehmen. Eine „umfassende Bund-Länder-Vereinbarung“ wird angestrebt, um die „rechtlichen, organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen für den Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in Friedensmissionen zu verbessern.“

Zu Priorität (1):

• Seit Jahren existieren verschiedene Grundlagendokumente deutscher Außen- und Sicherheitspolitik unverbunden in verschiedenen Formaten nebeneinander. Beispielhaft dafür stehen die zentralen Kategorien der zivilen Krisenprävention und vernetzten Sicherheit. Es mangelt an Kohärenz, Strategiebildung und einer klaren Bezugnahme auf den Friedensauftrag des Grundgesetzes.
• Der Aktionsplan von 2004 leidet an der nicht priorisierten Fülle von 161 Aktionen.

Befördert durch die vorrangige Befassung mit Post-Konflikt-Engagements ist die eigentliche Krisen- und Gewaltprävention in den Hintergrund getreten.

• Zu wenig Klarheit besteht bisher über die Wirksamkeit verschiedener Maßnahmen und Instrumente. Systematische Wirkungsbeobachtungen und ‑analysen sind überfällig.

Zu Priorität (2):

• Die verschiedenen Institutionen und Instrumente der zivilen Krisenprävention können ihren anspruchsvollen Auftrag wegen schwacher Kapazitäten längst nicht so erfüllen, wie es nötig und möglich wäre.
• Im Vergleich zu vor 15 Jahren (Kosovokrieg) hat die Bundesrepublik deutliche Fortschritte gemacht bei der Ausbildung, Rekrutierung und Entsendung von zivilen Fachkräften und Polizisten in gesellschaftliche Friedensförderung und internationale Friedensmissionen.
• Der Bedarf und die Nachfrage nach solchen Fachkräften übersteigen aber deutlich das deutsche Angebot. Um Schwerpunkte bilden zu können, braucht der ZFD einen Kräfteaufwuchs und sollten die zivik zur Verfügung stehenden Mittel des AA erhöht werden.
  Ein notorisches Defizit besteht auf dem Feld der Polizeiberater und Rule-of-Law-Fachleute. Die Tatsache, dass die Teilnahme an internationalen Polizeimissionen inzwischen zu den Kernaufgaben der deutschen Polizeien gehört, muss sich auch in der Personalentwicklung und konzeptionellen Kompetenz niederschlagen. Hier steht zuerst der Bund in der Verantwortung.
• Lokale Akteure verfügen über entscheidende Konfliktkompetenzen und haben daher besondere Wirkungschancen. Sie sollten deutlich mehr gefördert werden. Zu unterscheiden sind eine direkte finanzielle Förderung durch das Programm zivik, der langfristige Aufbau von einheimischen Kapazitäten durch die personelle Zusammenarbeit im Rahmen des Zivilen Friedensdiensts sowie die sonstige Förderung entwicklungspolitischer Friedensarbeit staatlicher und nichtstaatlicher Akteure der Entwicklungszusammenarbeit.
• Beispiel: Die Deutsche Stiftung Friedensforschung (Förderschwerpunkt Gewaltprävention, Konfliktbearbeitung, Peacebuilding, Rüstungskontrolle, Friedensvölkerrecht) ist mit 27 Mio. Euro (ursprüngliche Empfehlung 50 Mio. Euro) deutlich unterkapitalisiert und wegen der andauernden Niedrigzinsen in ihrer Forschungsförderung zunehmend eingeschränkt. Zur Wahrung und Verbesserung ihrer Handlungsfähigkeit (z.B. international vernetzte Forschung, Nachwuchsförderung) benötigt die DSF dringend eine Kapitalerhöhung.

Zu Priorität (3):

• Die Akteurslandschaft der zivilen Krisenprävention in Deutschland ist vielfältig und ermutigend, aber auch recht fragmentiert. Der Anspruch von vernetztem Handeln (staatlicher Akteure) und Kooperation (aller Akteure) wird in der Realität oft durch Ressortegoismen und die Sorge um Vereinnahmung konterkariert. Über Austauschbeamte und ressortübergreifende Gesprächsformate hinaus sind Strukturen erforderlich, wo ressort- und akteursübergreifend an Krisenfrüherkennung (und Prävention), Erfahrungsauswertung und Ausbildungsabschnitten gearbeitet wird.
• Der Dialog zwischen staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren ist sehr unterschiedlich entwickelt und bedarf der Intensivierung und Verstetigung.
• Der Ressortkreis sollte laut Aktionsplan zivile Krisenprävention als Querschnittaufgabe verankern. Dazu fehlten ihm bislang weitgehend die Befugnisse und Ressourcen, er blieb im Wesentlichen beim Informationsaustausch stehen. Ein wirksamerer Ressortkreis braucht Steuerungskompetenz, Anbindung an die Staatssekretärsebene, eine bessere Personalausstattung der beteiligten Fachreferate und Verfügungsmittel. Der Ausbau der Rolle des Ressortkreises in der Krisenfrühwarnung, wie ihn die jüngst beschlossenen Afrikapolitischen Leitlinien der Bundesregierung vorsehen, ist ein richtiger Schritt. Er muss durch eine umfassende Stärkung von Mandat und Ressourcen begleitet werden.
• Ein Ausbau des Beirats würde auch erfordern, dass entsprechende Ressourcen – z.B. für die Anfertigung von Expertisen – zur Verfügung gestellt werden. Der von einigen Beiratsmitgliedern vorgeschlagene Rat für „Friedensförderung“ könnte auch zu übergeordneten strategischen Fragen Stellung beziehen, eine Funktion in der Öffentlichkeitsarbeit wahrnehmen und über Arbeitsgruppen konkrete Beratungsleistungen organisieren. Außerdem sollte ihm die Aufgabe zukommen, regelmäßig zu prüfen, inwieweit die in einem überarbeiteten Aktionsplan vorgegebenen Prioritäten und Zielformulierungen politisch angemessen und wirkungsvoll durch die Bundesregierung umgesetzt werden.
• Akteursübergreifende Erfahrungsauswertung erbringen z.B. das ZIF, die Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung (FriEnt), die verschiedenen staatlichen und privaten Einrichtungen der Friedens- und Konfliktforschung und die Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS).

Zu Priorität (4):

• Die Maßnahmen der zivilen Krisenprävention sind prozessorientiert, langfristig angelegt und wenig öffentlichkeitswirksam. Erfolgreiche Gewaltverhütung ist unsichtbar und meist nicht nachweisbar. Demgegenüber ziehen militärische Maßnahmen und Gewaltereignisse schnell Aufmerksamkeit auf sich.
• Mit dem AA-geförderten Peace-Counts-Project, mit der “Toolbox Krisenmanagement”, mit Einzelpublikationen von Nichtregierungsorganisationen oder dem „Tag des Peacekeepers“ und dem kürzlich erstmals organisierten Wahlbeobachtungstag gab es deutliche Fortschritte in der Öffentlichkeitsarbeit. Der Ausbruch aus dem Aufmerksamkeitsschatten gelang damit aber nicht. Hier sind andere, systematische Anstrengungen nötig, um aus dem Zirkel von geringem politischem Gewicht, geringer Sichtbarkeit und schwachem öffentlichen Interesse herauszukommen.

Zur Schlussbemerkung:

Maßnahmen der zivilen Krisenprävention und Friedensförderung sind vergleichsweise viel billiger als der Einsatz militärischer Kontingente. Exemplarisch und eklatant war über Jahre die Diskrepanz zwischen militärischen und zivilen Ressourcen beim Afghanistaneinsatz. Ein Geburtsfehler des Aktionsplans 2004 war, dass die Politik die Schlüsselfragen planmäßiger Umsetzungsschritte (zivile Planziele) und benötigter Ressourcen ausklammerte. Diese Implementierungslücke muss jetzt angegangen werden.

Der Beirat für Zivile Krisenprävention

Der Beirat für Zivile Krisenprävention wurde 2005 im Rahmen des Aktionsplans der Bundesregierung „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ geschaffen, um die Einbeziehung relevanter nicht-staatlicher Akteure im Bereich der zivilen Krisenprävention sicherzustellen. Ihm gehören Vertreterinnen und Vertreter der Wissenschaft und Zivilgesellschaft an. Er begleitet fachlich die Arbeit des Ressortkreises für Zivile Krisenprävention.

Dem vorliegenden Papier haben 18 von 19 Mitgliedern des Beirats für Zivile Krisenprävention zugestimmt. Ein Mitglied hat sich der Stimme enthalten. Das Votum der Beiratsmitglieder ist Ausdruck ihrer persönlichen Meinung, die nicht notwendigerweise mit jener der von ihnen vertretenen Organisationen übereinstimmt.

Ansprechpartner: Dr. Jörn Grävingholt und Winfried Nachtwei, Co-Vorsitzende des Beirats