Kurzkommentar zum Weißbuch 2016 (sicherheitspolitischer Teil I)

Hier erste Anmerkungen zum sicherheitspolitischen Teil I des neuen Weißbuches.  

Kurzkommentar zum Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik

und zur Zukunft der Bundeswehr

Winfried Nachtwei MdB a.D. (13./18. Juli 2016)

Da ich am 14. Juli nach St. Petersburg zum Petersburger Dialog startete, hier ein Schnell-Kommentar zum sicherheitspolitischen Teil I des Weißbuches. Beiträge zum Start des Weißbuch-Prozesses im Februar 2015 unter www.nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1342 ; Kommentar „Buntbuch statt Weißbuch“ unter http://nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1361

(1)  Öffnung: Erstmalig entstand ein sicherheitspolitisches Grundlagendokument der Bundesregierung unter Mitberatung und Konsultation einer großen Zahl von sicherheits- und außenpolitischen Fachleuten. Das war ein wichtiger Fortschritt. Als Teilnehmer vieler Workshops erlebte ich diesen Prozess als anregend und Beitrag zu einer vertieften sicherheitspolitischen Debattenkultur. Eine Öffnung zu gegenüber militärischer Sicherheitspolitik fundamental ablehnenden Kreisen wurde meines Wissens nicht versucht.

(2) Fehlende Gesamtstrategie: Ein vielfach kritisierter Grundmangel war der Ansatz eines Ressortdokuments, wo – wie bei früheren Weißbüchern - die umfassende sicherheitspolitische Analyse nur in militärisch verengte Schlussfolgerungen für die Bundeswehr mündet. Damit kann einer Fehlwahrnehmung Vorschub geleistet werden, als solle jedwede Sicherheitsbedrohung militärisch beantwortet werden. Gefördert wird eine solche Fehlinterpretation durch die verbreitete Militärlastigkeit von öffentlicher Wahrnehmung und Debatte, wo politische und zivile Krisenbewältigung kaum Beachtung findet.

Wo aber grundsätzlich Konsens besteht über ein umfassendes Verständnis von Sicherheitspolitik, wo staatliche und menschliche Sicherheit aufeinander angewiesen sind, wo der Primat bei der politischen Konfliktlösung liegt und Militär diese in bestimmten Fällen „nur“ absichern und unterstützen kann, müsste das zentrale Grundlagendokument zur deutschen Sicherheitspolitik eigentlich ein ressortgemeinsames  unter Federführung des Auswärtigen Amtes oder des Kanzleramtes sein.

Offenbar besteht aber in der Bundesregierung, insbesondere beim Kanzleramt, ein beharrlicher Unwille gegenüber einer solchen sicherheitspolitischen Gesamtstrategie. Es wäre unverantwortlich, deshalb auf die Erarbeitung von Ressortdokumenten zu verzichten.

Allerdings: Indem das Weißbuch zum „obersten sicherheitspolitischen Grundlagendokument Deutschlands“ mit einer strategischen Standort- und Kursbestimmung erklärt wird, ist das Weißbuch deutlich mehr als ein Ressortdokument. Das zeigt sich auch darin, dass das Auswärtig Amt wesentlich beim sicherheitspolitischen Teil I mitgeschrieben hat.

(3) Deutschlands Rolle in der Welt und sicherheitspolitisches Selbstverständnis

„Deutschland ist bereit, sich früh, entschieden und substanziell als Impulsgeber in die internationale Debatte einzubringen, Verantwortung zu leben und Führung zu übernehmen.“

Wo die Welt vielfältig unsicherer ist, das relative Gewicht Deutschlands – und insbesondere die internationalen Erwartungen an die Bundesrepublik – und die Handlungsmöglichkeiten gewachsen sind, da ist die Übernahme von mehr Verantwortung in der internationalen Politik richtig und legitim. Die Überwindung einer oftmals nur reaktiven Haltung und eines Versteckens im Multilateralismus ist meines Erachtens schon länger überfällig.

Das Mehr an Verantwortung gilt für die Außen- und Sicherheitspolitik insgesamt, die an den Friedensauftrag des Grundgesetzes und das Völkerrecht gebunden ist. Falsch wäre es – und aus dem Weißbuchtext ist es auch nicht ableitbar -, dies mit einem Mehr an Militäreinsätzen, gar einem „Primat des Militärischen“ gleichzusetzen. Das Weißbuch betont mehrfach, dass die Bundeswehr Beiträge zur deutschen Sicherheitspolitik leiste – nicht mehr und nicht weniger. Gerade Bundeswehroffiziere drängen vor dem Hintergrund ihrer Einsatzerfahrungen seit Jahre darauf, dass der Primat der Politik strategischer und weniger oberflächlich und halbherzig wahrgenommen wird.

(4) Deutschlands Werte und sicherheitspolitische Interessen

Die Wertebindung deutscher Sicherheitspolitik (Grundgesetz, Friedensauftrag, Menschenwürde, Rechtsstaatlichkeit; Völkerrecht, Schutz universaler Menschenrechte) wird kurz benannt. Widersprüche und Dilemmata, die bei einer so ausdrücklich wertegebundenen Politik immer wieder auftreten,  werden nicht angesprochen, so dass der Wertebezug schnell als Sonntagsrede wahrgenommen und nicht ernst genommen werden kann.

Die ersten aufgeführten sicherheitspolitischen Interessen Deutschlands (Schutz der eigenen BürgerInnen und der nationalen Souveränität und der Verbündeten, Aufrechterhaltung der regelbasierten internationalen Ordnung auf Grundlage des Völkerrechts), sind legitim  und gehören zu den staatlichen Grundpflichten. Sie sind komprimiert zusammengefasst im Amtseid der Mitglieder Bundesregierung.[1] Humanitäre und Nichtregierungsorganisationen sind demgegenüber nicht dem prioritären Schutz der eigenen Bürger, sondern dem Wohl (aller) bedürftigen Menschen verpflichtet.

Als weitere sicherheitspolitische Interessen werden genannt

- der Wohlstand der eigenen Bürgerinnen „durch Prosperität unserer Wirtschaft und freien sowie ungehinderten Welthandel“

- „Förderung des verantwortungsvollen Umgangs mit begrenzten Ressourcen und knappen Gütern in der Welt“

- „Vertiefung der europäischen Integration und Festigung der transatlantischen Partnerschaft.“

Die Verhütung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ethnischen Säuberungen und Kriegsverbrechen (die Tatbestände der Responsibility to Protect, auf die die UN-Generalversammlung 2005 die Staaten verpflichtete) wird nicht als explizites nationales Sicherheitsinteresse Deutschlands genannt. In Anbetracht der beanspruchten „Lehren aus der Geschichte“ klafft hier eine Lücke der Verantwortung.

(5) Das sicherheitspolitische Umfeld

Es ist noch „komplexer, volatiler sowie dynamischer und damit immer schwieriger vorhersehbar geworden.“ Das heißt im Klartext: staatliche und Bürgersicherheit zu gewährleisten, Ursachen von Risiken und Bedrohungen zu bekämpfen, wird immer schwieriger. Angesichts des üblichen „Wir-schaffen-das“-Grundtenors von Regierungsdokumenten wird nicht einmal angedeutet, was seit geraumer Zeit mein Eindruck ist: Die sicherheitspolitischen Akteure und Verantwortlichen sind mit der Dichte, Dynamik und Komplexität der Krisenverwicklungen zunehmend überfordert.

Die Analyse der internationalen Ordnung im Umbruch und der Herausforderungen für die deutsche Sicherheitspolitik ist differenziert, realistisch – und ausgesprochen beunruhigend.

Diese Analyse verdient breite Wahrnehmung und Debatte. Allzu oft werden die genannten Herausforderungen noch verdrängt.

Russland, das die „europäische Friedensordnung offen in Frage“ stelle und die strategische Rivalität betone, sei eine „Herausforderung für die Sicherheit auf dem Kontinent“. Zugleich gebe es aber ein „breites Spektrum gemeinsamer Interessen und Beziehungen“. Nachhaltige Sicherheit in und für Europa gebe es „nicht ohne belastbare Kooperation mit Russland“.

Ein blinder Fleck der Analyse sind die Großfehler, Krisentreiber, kontraproduktiven Wirkungen aus den „eigenen Reihen“. Wie auch bei den „Fortschrittsberichten Afghanistan“ fehlt notorisch eine selbstreflexive, selbstkritische Dimension. Fehler machen nur „die anderen“.

Zur „effektiven Bekämpfung des transnationalen Terrorismus“ werden ziemlich dieselben Empfehlungen gegeben, wie sie z.B. der Bundestag im November 2001 flankierend zum Enduring-Freedom-Mandat beschlossen hatte. Der „Schönheitsfehler“: Der „war on terror“ , von dem sich die rot-grüne Koalition damals „positiv“ distanziert hatte, wurde strategisch wie menschlich ein Desaster. Der transnationale Terrorismus heute ist so zahlreich, stark und gefährlich wie nie zuvor! Nicht von ungefähr bezeichnete der UN-Sicherheitsrat IS am 20. November 2015 als eine „weltweite und beispiellose Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“.

(6) Deutschlands strategische Prioritäten

Neu und sinnvoll ist die erste Priorität Gewährleistung gesamtstaatlicher Sicherheitsvorsorge, Stärkung von Resilienz und Robustheit ggb. Gefährdungen. Wo Gefährdungsursachen oft nur längerfristig oder gar nicht (weil in der Vergangenheit liegend) bekämpft werden können und Verwundbarkeiten von stark vernetzten Gesellschaften zunehmen, ist die Reduzierung von Verwundbarkeiten von erheblicher Bedeutung.

Einen im Vergleich zu 2006 deutlich höheren Stellenwert hat die ungehinderte Nutzung von Informations-, Kommunikations-, Versorgungs-, Transport- und Handelslinien sowie die Sicherheit der Rohstoff- und Energieversorgung. Die Sicherheits-, ja z.T. Systemrelevanz der internationalen Austauschwege ist unbestreitbar. Ihre ungehinderte Nutzung ist aber primär eine Frage internationaler kollektiver Ordnungs- und Sicherheitspolitik – und darf kein Einfallstor für „Kanonenbootpolitik“ für Partikularinteressen nach dem „Recht des Stärkeren“ sein. Eine solche Interpretation liegt nahe, wenn in Teilen der sicherheitspolitischen Community unterschiedslos von „Verteidigung deutscher Interessen mit militärischen Mitteln“ die Rede ist.

Als vierte Priorität betont wird das frühzeitige Erkennen, Vorbeugen und Eindämmen von Krisen und Konflikten. Prävention habe grundsätzlich Vorrang. Nachhaltig Prävention und Stabilisierung gelinge nur auf der Grundlage lokaler Eigenverantwortung. Der krisenpräventive Ansatz hat ggb. 2006 deutlich an Gewicht gewonnen. Bei der Ertüchtigungsinitiative sollten die insgesamt ernüchternden Erfahrungen von Sicherheitssektorreformen  mitbedacht werden. Wer hier nachhaltig wirken will, braucht einen ganzheitlichen Ansatz und langen Atem.

Priorität 2 und 5 sind NATO/EU und Engagement für die regelbasierte internationale Ordnung.

Ein schwerer Mangel ist, dass die Stärkung der Vereinten Nationen für die Bundesregierung keine strategische Priorität besitzt – und erst bei den sicherheitspolitischen Handlungsfeldern Deutschlands auftaucht Das ist aus mehreren Gründen kurzsichtig und friedens- und sicherheitspolitisch unverantwortlich:

- Wenn „unser sicherheitspolitisches Selbstverständnis durch die Lehren aus unserer Geschichte geprägt ist“ (1. Zeile 1. Kapitel des Weißbuches), dann müsste bewusst sein, dass die Vereinten Nationen die erste und globale Konsequenz aus dem von Deutschland verbrochenen Weltkrieg und Völkermorden war und bleibt.

 - Wo die globalen Sicherheitsherausforderungen enorm zunehmen und zugleich konfrontative Multipolarität um sich greift, wo die Welt zunehmend aus den Fugen gerät, da kommt es umso mehr auf die UN an, ihre Normen, ihre Erfahrungen, ihre Organisationen und Missionen. Wo sich vor allem die westlichen Staaten aus den UN-Missionen zurückgezogen haben – und damit ein Zweiklassen-Peacekeeping beförderten, ist eine verstärkte Unterstützung der UN-Friedenssicherung mehr als überfällig.

Verschärfend kommt hier die ausdrückliche Öffnung zu Auslandseinsätzen im Rahmen von „Ad-hoc-Kooperationen“ außerhalb von Systemen kollektiver Sicherheit hinzu. (Kap. 8) Das könnte der klaren Norm der UN-Charta zuwiderlaufen, wonach Einsatz militärischer Gewalt außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung nur mit Mandat des UN-Sicherheitsrats zulässig ist. „Coalitions of the Willing“ ohne UN-Auftrag würden die UN und damit globale kollektive Sicherheit elementar schwächen.

(7) Sicherheitspolitische Gestaltungsfelder

- Für die nationale Ebene bringt das Weißbuch etliche weiterführende Innovationen zur         Förderung der Strategiefähigkeit (Bundessicherheitsrat als strategischer Impulsgeber; umstrittene Rüstungsexport-Entscheidungen des BSR sind da kein Gegenargument), der  nachhaltigen Gestaltung von Sicherheit (erstmalig wird hier die Personalausstattung aller entsprechender Ressorts angesprochen), der Weiterentwicklung des vernetzten Ansatzes (etliche wichtige Einzelfortschritte, z.B. Übungen; die bisher große Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit bleibt aber unerwähnt), der Sicherheitsvorsorge und der Verantwortung für Stabilität und Sicherheit des internationalem Umfeldes (einschließlich Menschliche Sicherheit).

((Ab hier nur noch punktuelle Kommentierung))

- Bei den internationalen Gestaltungsfeldern wird als erstes die UN thematisiert. (S. 62, eine Seite), deren Durchsetzungsfähigkeit man durch mehr personelle und materielle Beiträge stärken will. Weit in den Schatten gestellt wird das UN-Kapitel durch die Kapitel zu NATO und EU. (S. 64-78) Weitere Gestaltungsfelder Bi- und multilaterale Partnerschaften und Ad-hoc-Kooperationen (s.o.); Rüstungskontrolle, Abrüstung, Nichtverbreitung.

 - Nicht angesprochen wird das zentrale sicherheitspolitische Gestaltungsfeld der letzten > 20 Jahre – die deutsche Beteiligung an internationalen Kriseneinsätzen. Während in Bosnien ein gewaltarmer Einsatz militärisch erfolgreich zu Ende ging, geriet der ISAF-Stabilisierungseinsatz zu Aufstandsbekämpfung, waren Bundeswehrsoldaten erstmalig in der Geschichte der Bundesrepublik mit einem opferreichen Terror- und Guerillakrieg konfrontiert. Die Jahre insbesondere seit 2006 waren voller Erfahrungen und schmerzhafter Lehren, Bestätigungen wie auch herben Ernüchterungen. Sicher ist in das Weißbuch einiges von diesen Erfahrungen eingeflossen. Dass die Erfahrungen der letzten zehn Jahre militärisch-zivil-polizeilicher Kriseneinsätze aber nicht explizit zur Sprache kommen (das Weißbuch 2006 brachte zumindest noch drei Seiten zu den Auslandseinsätzen), ist eine strategische Lücke und ein Fall von Lernverweigerung. Wie will man verantwortlich mehr Verantwortung schultern, wenn man sich nicht klar mit den Leistungen, Schwächen und Fehlern der Sicherheitspolitik der letzten zehn Jahre auseinandersetzt? Wie kommt das bei den Tausenden Frauen und Männer an, die von Bundesregierung und Bundestag in belastende und z.T. hoch riskante Einsätze entsandt wurden?

Die Tatsache, dass beim Review-2014-Prozess des Auswärtigen Amtes die Auslandseinsätze, für die das AA immerhin die Federführung hat, ausgeklammert wurden, ist kein Grund, dass auf Seiten des BMVg ähnlich zu machen.

(8) Chance zu weiterer Debatte: Jahrelang beklagten außen-, friedens- und sicherheitspolitische Kreise das Fehlen einer breiteren Debatte zur internationalen Politik und Verantwortung Deutschlands.

Das Weißbuch bietet die seltene Gelegenheit zu einer gründlicheren Debatte. Es birgt reichlich Denk- und Streitstoff. Eine weiterführende und produktive Debatte wird es aber nur geben bei genauerem Hinsehen und Hinhören. Wer Frieden und gemeinsame Sicherheit fördern will, braucht zuerst Dialogfähigkeit.

Für den Beratungsprozess zu den Leitlinien „Krisenengagement und Friedensförderung der

Bundesregierung“ kann die Debatte um das Weißbuch Rückenwind und weitere Ideen bringen.