Frieden     Sicherheit    Abrüstung
Logo

www.nachtwei.de

Genauer Hinsehen: Sicherheitslage Afghanistan (Lageberichte + Einzelmeldungen) bis 2016
Navigation Themen
Navigation Publ.-Typ
Publikationstyp
•  Pressemitteilung (316)
•  Veranstaltungen (6)
•  Pressespiegel (19)
•  Bericht (273)
•  Artikel + (158)
•  Aktuelle Stunde (2)
•  Antrag (58)
•  Presse-Link (108)
•  Interview (57)
•  Rede (109)
•  Große Anfrage (4)
•  Kleine Anfrage (31)
•  Fragestunde (1)
•  Tagebuch (48)
•  Offener Brief (23)
•  Persönliche Erklärung (6)
•  Veranstaltungstipp (6)
•  Vortrag (15)
•  Stellungnahme (60)
•  Weblink (17)
•  Aufruf (5)
•  Dokumentiert (35)

Artikel von Winfried Nachtwei für Zeitschriften u.ä.
Browse in:  Alle(s) » Publikationstyp » Artikel

Afghanistan-Lehren V: Die Bundeswehr, der Comprehensive Approach und die öffentliche Kommunikation in Deutschland (Thesen)

Veröffentlicht von: Nachtwei am 26. Juni 2016 13:21:56 +02:00 (5663 Aufrufe)

Beim Expertengespräch "ISAF: Lessons Learned" am 21. Juni 2016 im Deutschen Bundestag legte ich Thesen zu "Die Bundeswehr, der Comprehensive Approach und die öffentliche Kommunikation in Deutschland" vor. Bestmögliches Zusammenwirken ist kein Selbstzweck. Es setzt voraus kompatible Ziele auf der operativen Ebene, Respektierung unterschiedlicher Mandate, nüchternen Umgang mit verschiedenen Organisationskulturen, ausgewogene Kapazitäten - und dann die Vernetzung von Handlungsfeldern.

Thesen zu

Die Bundeswehr, der Comprehensive Approach und die

öffentliche Kommunikation in Deutschland

vorgelegt beim Expertengespräch „ISAF: Lessons Learned –

Erfahrungen für neue Einsätze nutzen“

 am 21. Juni 2016 im Paul-Löbe-Haus (Dt. Bundestag)[1]

Winfried Nachtwei, MdB a.D.

1. Die Grunderfahrung „Keiner schafft`s allein: die Notwendigkeit von Kohärenz + Vernetzung“ wuchs in den Balkaneinsätzen der 90er Jahre, wurde gefordert im Brahimi-Report der UN (2000), im Aktionsplan Zivile Krisenprävention der Bundesregierung (2004); wurde organisatorisch intensiviert mit den ISAF-PRT`s, (fokussiert auf Vernetzte Sicherheit/V.S.)

  • Bestmögliches Zusammenwirken für gemeinsame Ziele ist notwendige Bedingung für die wirksame Bewältigung hochkomplexer Krisen. Das gilt für alle Handlungsfelder.

2. Der Comprehensive-Approach (C.A.)-Diskurs wurde lange beeinträchtigt durch die Verengung auf V.S. als Schlagwort ohne Konzept + mit wenig Umsetzung. Zivilgesellschaftliche Akteure lehnten V.S. vielfach als „Vereinnahmungs- und Instrumenta-lisierungsversuch“ des Militärs ab. Unzureichend wahrgenommen wurden oft die unterschiedlichen Rollen und Mandate von staatlichen, nichtstaatlichen und humanitären Organisationen.

  • Erdung und Differenzierung des Umfassenden Ansatzes („whole of Government“, staatlich-nichtstaatlich, NGO-untereinander); Respektierung unterschiedlicher Rollen.

3. Unterschiedliche Interessen staatlicher und nichtstaatlicher Akteuream C.A.: Bundeswehr ist primär auf Auslandseinsätze orientiert und essentiell auf C.A. angewiesen (wegen Exit, Nachhaltigkeit; Faustformel von Spitzenmilitärs für Stabilisierungseinsätze: 80% ziviler, 20% militärischer Anteil). Für andere Ressorts ist die Beteiligung an multi-dimensionalen Kriseneinsätzen eine Aufgabe unter/nach anderen. Sie sind insgesamt viel weniger auf Bundeswehr angewiesen; C.A. war jahrelang kaum Thema für das AA, BMZ und BMI. Zugleich interagieren alle Ressorts mit ihren internationalen + vor allem einheimischen Partnern und stehen dadurch in konkurrierenden Verpflichtungen. Hilfsorganisationen blieben überwiegend auf Distanz zum Militär.

  • Nüchterner Umgang mit unterschiedlichen Ressortvoraussetzungen und –interessen.
  • Wo der politische Auftrag von Bundesregierung und Bundestag an mehrere Ressorts geht, sind diese auch ausnahmslos zu bestmöglicher Auftragserfüllung und Zusammenwirken verpflichtet. Wo zudem von Bundeswehrangehörigen Äußerstes verlangt wird, müssen sich auch die anderen Ressorts mit voller Kraft engagiere.

4. Auftrags- und Zielklarheit: Die ISAF-Mandatsziele waren lange Zeit abstrakt + fern der Einsatzlandrealität (hehre Ziele). Darunter war oft eine Zerklüftung der handlungsleitenden Ziele und Interessen zu erleben– zwischen Verbündeten, Ressorts, staatlichen und nichtstaatlichen, internationalen und einheimischen Akteuren – und wenig bis keine konzeptionelle Einbindung (Strategieschwäche). Die seit September 2003 erschienen AFG-Konzepte der Bundesregierung verzichteten auf eine Operationalisierung ihrer Ziele.

  • C.A. ist angewiesen auf: klare, kohärente und kompatible Ziele auf der operativen Ebene, auf konzeptionelle/strategische Einbettung und Priorisierung.

5. Vernetzungsformate und –mechanismen national: Staatssekretärsrunde AA, BMVg, BMZ, BMI erst seit Ende 2006 (monatlich); AG AFG Referatsleiter dito. (früher wöchentlich); Abstimmungsrunden auf der Arbeitsebene; AG Sicherheitssektorreform (allgemein) ab 2006 (zunächst fast nur zu Indonesien, 2008-2012 keine Sitzungen). In AFG im ISAF RC North Political + Development Adviser ab 2006, Senior Civilian Representative mit kleinem Stab erst ab 2010, PRT`s mit militärisch-ziviler „Doppelspitze“, Provincial Development Fund seit 2006 (Zusammensetzung halb AA, BMVg, BMZ, halb afghanische Seite). Ressortgemeinsame Strukturen gab es nicht.

(Grundsätzlich: Unterschiedliche Grade, Machbarkeit, Anreize, Grenzen der Vernetzung; manchmal kann ein bescheideneres „management of diversity“ sinnvoller sein.)

6. Vernetzung nach Handlungsfeldern

6.1 Konflikt- und Akteursanalysen fanden bisher nur auf der Ebene einzelner Akteure, z.T. einzelner Ressorts, aber nicht ressortübergreifend statt.

Aktuelle Lage: Auf PRT-Ebene täglich gemeinsam, de facto fast ausschließlich militärisch orientiert; in Wochenabständen Stability Board bzw. jour fixe (von UNAMA) zum Austausch der zivilen Akteure. Bei Afghanistanbesuchen konnte der Autor über viele Jahre eine über Projekt- und Programmbriefings hinausgehende „zivile Lage“ von AA/BMZ/BMI nicht ausfindig machen.

Um in komplexen + dynamischen Umfeldern nicht blind zu agieren, sondern kurz- und längerfristig bestmöglich wirken zu können (z.B. „wen stabilisieren wir?“ - die richtige „Partnerwahl“ im Dilemma zwischen kurzfristiger Stabilisierung + längerfristiger Transformation/Rechtsstaatsförderung), sind Konfliktanalysen unabdingbar:

  • Ressortübergreifende Konflikt- und Akteursanalysen (multiperspektivisch) frühestmöglich, erste Voraussetzung für realistische + kohärente Ziele und funktionierenden C.A.; realisierbar nur mit umfassender Lokal-, Regional und interkultureller Kompetenz.

6.2 Einsatzplanung geschah vorrangig auf Ressortebene mit Abstimmungen zwischen den Ressorts, nicht ressortgemeinsam. Damit war ein unterschiedlich schneller Aufwuchs wegen der unterschiedlichen Verfügbarkeit militärischer, polizeilicher und ziviler Kräfte  vorprogrammiert. Die besonderen Chancen der ersten Monate wurden somit nicht bestmöglich genutzt. Das Fehlen gemeinsamer Einsatzplanung begünstigte auch die jahrelange Vernachlässigung der Polizeiaufbauhilfe als Brücke zu Nachhaltigkeit und Exit.

  • Komplexe Einsätze brauchen für ausreichendes zivil-militärisches „Startgewicht“ ressortgemeinsame Planungsstrukturen von Anfang an.

6.3 Einsatzvorbereitung der Ressortkräfte war höchst unterschiedlich: Langwierig und intensiv bei der BW (ca. ein halbes Jahr, erhebliche Übungsanteile auf allen Ebenen, RC-N-Stab im Joint Force Training Centre der NATO in Bydgoszcz/Polen), vier Wochen bei der Polizei, sehr kurz beim AA (ohne Übungsanteile). Angesichts der Tatsache, dass AA-Angehörige in Afghanistan erstmalig operativ tätig waren, war ihre Minimalvorbereitung ein zentraler politischer Fehler. Über Einzelteilnahmen und Referentenaustausch hinaus gab es keine ressortgemeinsamen Module. Ein erstes (!) ressortgemeinsames Vorbereitungs-seminar für PRT-Führungspersonal fand im Sommer 2009 statt. Es sollte von der BAKS fortgeführt werden – und versandete. Somit trafen Entsandte mit unterschiedlichen Prioritäten und Organisationskulturen (bezügl. Wirkungsmächtigkeit, Einstellung zu afg. Eigenverant-wortung, Kommunikations- und Arbeitsweisen), mit verschiedenen Stehzeiten und Zeithorizonten erst im Einsatzland zusammen. Dass trotz der höchst ungleichgewichtigen Einsatzvorbereitung der Soldaten, Polizisten und Zivilisten und hoher Personalfluktuation immer wieder von produktiver Zusammenarbeit zwischen den Ressorts (mit steigender Tendenz) gesprochen wurde, war der Qualität und Flexibilität von Einzelpersonen zu verdanken. Als vorbildlich galt die ressortgemeinsame Einsatzvorbereitung des niederländischen PRT-Führungspersonals, das als Team in den Einsatz ging.

  • Dringend erforderlich sind ressortgemeinsame Phasen in der Einsatzvorbereitung und gemeinsame Übungen – auch wenn einzelne Ressorts bisher kaum eine Übungskultur haben. Hier ließe sich am schnellsten was ändern und Effekte erzielen.

 

6.4 Einsatzführung: Das breite Aufgabenprofil der Diplomaten in der Doppelspitze der PRT`s und im Stab RC North war über die meisten Jahre personell in keiner Weise unterfüttert. Noch im September 2009 stand dem Kommandeur RC North nur ein einziger deutscher Diplomat als Political Adviser zur Seite. Er war zugleich der deutsche Vertreter in der Nordregion. War er im Urlaub, war seine Stelle vakant. Die zivile Mit-Führungsrolle in den deutsch geführten PRT`s  war teilweise eine Fiktion. Der CIV Head musste schon eine besonders starke Persönlichkeit sein, um neben dem „natürlichen Gewicht“ eines Kommandeurs auf gleicher Augenhöhe agieren zu können.

6.5 Einsatzauswertung, Erfahrungslernen, Evaluierung fand bisher überwiegend auf taktischer Ebene (auch Projekte, Programme), z.T. auch auf der operativen Ebene der Ressorts statt. Ein strukturiertes, ständiges gemeinsames Erfahrungslernen gab es nicht. 2012 bis 2014 führten AA, BMI, BMVg und BMZ „abschließend“ einen internen Lessons-Learned-Prozess durch. Themen dabei waren Sicherheit der eigenen Kräfte (RMO, zivil-militärische Zusammenarbeit), Rechtsstaatsförderung (Maßnahmen von AA und BMZ), Subnational Governance, Ortskräften. Systematische und ressortgemeinsame Wirksamkeitsanalysen des deutschen Afghanistaneinsatzes wurden im Bundestag seit 2006 des Öfteren gefordert, aber nicht durchgesetzt. Als ressortgemeinsame Bilanzierungen galten aus Sicht der Bundesregierung die seit Dezember 2010 erscheinenden „Fortschrittsberichte“ AFG, der letzte vom November 2014 mit der „Zwischenbilanz des Afghanistan-Engagements“ des Sonderbeauftragten der Bundesregierung für Afghanistan und Pakistan, Dr. Michael Koch. Unter „Lehren für die Zukunft“ wird auch die Zusammenarbeit innerhalb der Bundesregierung thematisiert. Der C.A. kommt nur in Einzelaspekten (Personalausstattung von AA, BMI und BMZ, „Erfolgsgeschichte“ der deutschen PRT`s), nicht explizit zur Sprache. Eine Wirkungsbewertung des deutschen Einsatzes wird aber explizit abgelehnt. Damit wurde eine Tradition der AFG-Unterrichtungen der Bundesregierung fortgesetzt, wo Kritikbereitschaft auffällig abgestuft war: offen gegenüber afghanischen Akteuren, zurückhaltend zu Verbündeten, schweigsam zu eigenem Handeln. (Beim Review-2014-Prozess des AA spielte der AFG-Einsatz – das Außenressort hatte hierfür die Federführung! - keine sonderliche Rolle.)

  • Norwegen hat jüngst mit dem Bericht einer von dem ehemaligen Außenminister Godal geleiteten unabhängigen Evaluierungskommission gezeigt, dass die Evaluierung eines nationalen Beitrages zu einem internationalen Einsatz sehr wohl möglich ist.
  • Die unabhängige Evaluierung des deutschen Beitrages ist schwierig, aber unbedingt nötig. Ohne sie gibt es kein umfassendes, seriöses Lernen für die Zukunft.

7. Fähigkeiten, Kapazitäten und Ressourcen der Ressorts: Im Bundeshaushalt waren 2002-2006 Mittel für den zivilen Aufbau ADF im Vergleich zu den Militärausgaben im Verhältnis bis 1:5 eingestellt. Bis 2010 wurden die Aufbaumittel dann auf 430 Mio. Euro mehr als vervierfacht. In den ersten ISAF-Jahren waren die nichtmilitärischen Komponenten quantitativ sehr schwach mit Personal ausgestattet (z.B. bis 2006 40 Beamte für die deutsche Leadrolle bei der Polizeiaufbauhilfe). Die personelle Unterausstattung der zivilen Kräfte führte zu einer faktischen Militärdominanz. Insbesondere Offiziere kritisierten dieses zivil-militärische Ungleichgewicht immer wieder und drängten auf eine Verstärkung der zivilen Fähigkeiten.

  • Ausgewogene militärische und nichtmilitärische Kapazitäten und Ressourcen sind eine unverzichtbare und dringende Voraussetzung eines funktionierenden C.A.

8. Parlamentsbeteiligung: Der deutsche Bundestag hat über die Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen ein so starkes Mitbestimmungsrecht wie kaum ein anderes Parlament. Im Verfahren der Mitberatung von Anträgen durch verschiedene Ausschüsse ist der ressortübergreifende Blick eigentlich angelegt. In kritischen Phasen des AFG-Einsatzes bildeten mehrere Fraktionen ressortübergreifende AFG-Task Forces. In der Parlamentspraxis dominierte aber beim AFG-Einsatz die – allein zustimmungspflichtige - militärische Dimension. Nichtmilitärische Felder der deutschen AFG-Politik kamen in der Regel unterproportional zur Sprache, Defizite des C.A. fast gar nicht.

  • Was seit Jahren von einzelnen Abgeordneten gefordert und von der Kommission zur Weiterentwicklung der Parlamentsbeteiligung empfohlen wurde, das kann an dieser Stelle nur bekräftigt werden: Bei Mandatsentscheidungen zu Auslandseinsätzen sollten grundsätzlich auch die zentralen zivilen und polizeilichen Aufgaben sowie die dafür notwendigen Kräfte und Mittel benannt und debattiert werden!

9. Öffentliche Kommunikation in Deutschland

9.1 Die Fragmentierung und Komplexität AFG`s und seiner Gesellschaft, die Vielzahl an Akteuren und die Gleichzeitigkeit sehr unterschiedlicher Entwicklungen erschwerten von vorneherein eine realitätsnahe Wahrnehmung. Es dominierten Pauschalwahrnehmungen.

9.2 Die anfangs mehrheitliche Zustimmung in der Bevölkerung zum Afghanistaneinsatz kippte im Laufe der Jahre in eine mehrheitliche Ablehnung um. (Proteste gegen den ISAF-Einsatz gewannen aber nie an Breite - auch nicht, als die Kriegsverwicklung unübersehbar war.) Für die öffentliche Wahrnehmung des deutschen Afghanistanengagements war ein Grundwiderspruch kennzeichnend: Die Bundesregierung bemühte sich jahrelang um ein möglichst ziviles Einsatzbild, während Medien und Öffentlichkeit vorwiegend an militärischen Seiten des Einsatzes interessiert waren. Seitdem die Rückkehr des Krieges unübersehbar geworden und damit offizielle Schönrednerei zerplatzt war, verengte sich die öffentliche Wahrnehmung auf Bundeswehr und Gewaltereignisse, auf bad news. Nachrichten zu Aufbauerfolgen und Teilfortschritten, die es sogar heute noch in Afghanistan gibt, kommen seit Jahren nicht mehr durch. Das umfassende AFG-Engagement wurde fast nur als militärischer Einsatz wahrgenommen, der das Bild deutscher Auslandseinsätze insgesamt dominierte. Die erfolgreiche, zugleich gewaltarme Kriegsverhütung der Stabilisierungseinsätze auf dem Balkan geriet darüber in Vergessenheit.

9.3 Befördert wurde dieser Akzeptanzverlust nicht nur durch die reale Konfliktverschärfung, sondern auch durch massive Fehler in der öffentlichen Kommunikation:

- Zu Afghanistan dominierte eine jeweils ressortfixierte Öffentlichkeitsarbeit. Eine ressortgemeinsame Kommunikation war nicht zu erkennen. Die Neigung zum Schönreden unterhöhlte die eigene Glaubwürdigkeit. Die strategische Bedeutung der öffentlichen Kommunikation bei internationaler Krisenbewältigung war den meisten AFG-Ressorts nicht klar genug.

- Neben den Verteidigungsministern als den AFG-Ministern stand keine politische Führungsperson mit Gesicht und Gewicht für das AFG-Engagement, für das Soldaten mit Leib und Leben einstehen mussten. Beide Bundeskanzler verhielten sich da auffällig zurückhaltend. Den Sonderbeauftragten der Bundesregierung für AFG-PAK war die öffentliche Kommunikation im Inland ausdrücklich verwehrt.

- Bei weitem dominierte die Öffentlichkeitsarbeit des BMVg, das Journalisten zugleich den leichtesten Zugang in das Einsatzgebiet bot. Die anderen Ressorts hielten sich mit Pressearbeit für das deutsche Publikum ausdrücklich zurück.

- Die Beiträge des Bundestages zum Verständnis des Einsatzes waren zwiespältig. Die Art und Weise, wie mit der Rückkehr des Krieges in Teilen des Einsatzgebietes umgegangen wurde und die „Kriegsdebatte“ geführt wurde, beförderte ein wachsendes Durcheinander von sicherheits- und friedenspolitischen Wahrnehmungen und Einstellungen.[2] Notorisch für den ganzen AFG-Diskurs war, wie wenig die taktische und strategische Ebene auseinandergehalten wurden.

- Der Afghanistaneinsatz war jahrelang die größte, teuerste und gefährlichste Herausforderung für deutsche Außen- und Sicherheitspolitik. Deutsche Korrespondenten waren fast gar nicht in AFG stationiert. In den deutschen Medien dominierte ein nationaler Tunnelblick auf den deutschen Verantwortungsbereich, vor allem Kunduz, und eine gewisse Selbstbezogenheit, wo viel weniger interessierte, was der Einsatz mit den Afghanen machte.

- Die Chance, das enorme + authentische Erfahrungspotenzial der zig-tausenden militärischen, zivilen + polizeilichen AFG-Rückkehrer systematisch für die öffentliche Kommunikation des Einsatzes zu nutzen, wurde vertan. So berichteten schließlich primär diejenigen, die es im Einsatz schlimm erwischt hatte.

  • Eine demokratisch legitimierte und gesellschaftlich akzeptierte Sicherheitspolitik braucht eine anschauliche, ehrliche, differenzierte und überzeugende öffentliche Kommunikation und realistisches Erwartungsmanagement.
  • Einsatzrückkehrer müssen ganz anders zu Wort kommen.
  • Riesiger Nachholbedarf besteht bei der Kommunikation des Comprehensive Approach, den es bisher in den Medien praktisch nicht gibt!


[1] Veranstalter: Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, Deutscher Bundeswehrverband, Reservistenverband und The Aspen Institute. Diese Fassung ist gegenüber dem beim Expertengespräch vorgelegten Text an einzelnen Stellen ergänzt.

[2] W. Nachtwei, Diskussionsbeitrag zur AFG-„Kriegsdebatte“: Bischof rät zur Kriegsbeendigung, Minister warnt vor leichtfertigem Umgang mit dem Begriff „Krieg“, http://nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1116


Publikationsliste
Vortragsangebot zu Riga-Deportationen, Ghetto Riga + Dt. Riga-Komitee

Ende 1941/Anfang 1942 rollten Deportationszüge aus Deutschland und Österreich nach Riga.

1989 stieß ich auf die Spuren der verschleppten jüdischen Frauen, Männer und Kinder.

Mit meinem bebilderten Vortrag "Nachbarn von nebenan - verschollen in Riga" stehe ich gern für Erinnerungsveranstaltungen und Schulen zur Verfügung. (Anlage)

Vorstellung der "Toolbox Krisenmanagement"

Von der zivilen Krisenprävention bis zum Peacebuilding: Die 53-seitige Broschüre stellt kompakt und klar auf jeweils einer Themenseite Prinzipien, Akteure und Instrumente des Krisenmanagements vor. Bei einem Kolloquium im Bundestag in Berlin wurde die Schrift einem Fachpublikum vorgestellt. Erstellt von AutorInnen des Zentrums Internationale Friedenseinsätze ZIF und der Stiftung Wissenschaft und Politik SWP ist die "Toolbox" ein wichtiger Beitrag zur friedens- und sicherheitspolitischen Grundbildung auf einem Politikfeld, wo die Analphabetenrate in der Gesellschaft, aber auch in Medien und Politik sehr hoch ist. ... www.zif-berlin.de

zif
Auf dem Foto überreicht W. Nachtwei den AutorInnen seine 2008 erschienene Broschüre zur Zivilen Krisenprävention und Friedensförderung.

Mehr zur Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure bei der zivilen Konfliktbearbeitung u.a.:

Tagebuch
    • Meine persönlichen Jahresrückblicke + Kurzmeldungen zur Friedens- und Sicherheitspolitik (Nr. 1-50 im Tagebuchformat)

[Login]