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Exit Strategy and Transition

Veröffentlicht von: Webmaster am 17. Juni 2008 06:49:09 +02:00 (11346 Aufrufe)

Mit folgender Präsentation erläuterte Winfried Nachtwei bei der Jahrestagung des Multinational Interoperability Council (MIC) am 17. Juni 2008 in Dresden seine Position zum Thema „Exit Strategy and Transition":

Exit Strategy and Transition

Trigger-Presentation von Winfried Nachtwei, MdB, bei der Jahrestagung des Multinational Interoperability Council (MIC) am 17. Juni 2008 in Dresden

(Im MIC treffen sich jährlich die in den Verteidigungsministerien für Operationen zuständigen Generale der großen NATO-Mitglieder USA, Großbritannien, Frankreich, Kanada, Italien, Deutschland sowie Australiens)

Zu dem Thema „Exit Strategy and Transition" nehme ich aus der Sicht eines Parlamentariers Stellung, der als Mitglied des deutschen Verteidigungsausschusses seit 1994 intensiv an allen Beschlussfassungen zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr beteiligt war.

1. Rückblick: „Bloß nicht von Exit reden!"

In Deutschland und wahrscheinlich auch vielen anderen NATO-Ländern stand über Jahre bei Diskussionen um Auslandseinsätze ihre Rechtfertigung im Vordergrund - die Begründung des Reingehens, des Drinbleibens und Durchhaltens. Die Frage der Wirksamkeit spielte dabei bis vor kurzem nur eine nachgeordnete Rolle.

Ich selbst stand der Forderung nach Exit-Strategien lange Zeit skeptisch bis ablehnend gegenüber. Hintergrund war die Erfahrung von den Vereinten Nationen in New York, wo die Forderung nach Exit-Strategien in dem Geruch stehen soll, Synonym für kurzatmiges und halbherziges, nicht auf Nachhaltigkeit angelegtes Engagement zu sein nach dem Muster „schnell Wahlen und dann raus". Befürchtet wurde, dass schnelle Exit-Diskussionen in Konfliktgebieten kontraproduktive Botschaften senden würden - Ermutigung für „Friedensstörer", Entmutigung für konstruktive und demokratische Kräfte.

Hinzu kam die Annahme, dass für Einsätze, die von so vielen Akteuren getragen werden und von so vielen Unwägbarkeiten abhängen, eine seriöse Exitstrategie kaum realisierbar erschien. Insofern sprach ich bescheidener lieber von Exitkriterien.

Immerhin war gerade Verteidigungspolitikern früher als manchen anderen bewusst, dass der Aufbau einer funktionierenden Polizei, Justiz und Armee, dass eine Sicherheitssektorreform die zentrale Voraussetzung dafür war, um einen Post-Conflict-Stabilisierungseinsatz reduzieren und überflüssig machen zu können.

2. Warum Exit-Kriterien, -Perspektiven und -Strategien dringend und unverzichtbar sind

Stabilisierung und Friedenskonsolidierung nach Konflikten sind viel komplizierter und dauern viel länger, als es z.B. zu Beginn der Einsätze auf dem Balkan oder in Afghanistan erwartet wurde. Hätte man von vorneherein die Erfahrungen von VN-Missionen beachtet, hätte man sich einige Ernüchterungen und Enttäuschungen ersparen können.

Zugleich ist das Risiko unübersehbar, dass Stabilisierungseinsätze ad infinitum verlängert werden und zum Politikersatz werden. Solche Art „Endlos"-Einsätzen kostet viel, bindet Kräfte und verliert an Legitimation in Einsatzgebieten, bei den Soldaten und in den Gesellschaften der Entsendestaaten.

Ohne die Entwicklung von Exit-Kriterien und -Perspektiven ist eine Verzettelung und Überforderung der eigenen Kräfte vorprogrammiert.

3. Was die Entwicklung von Exit-Perspektiven und -Strategien erschwert und behindert

- Mulilaterale Stabilisierungseinsätze und extern gestütztes statebuilding mit einer Vielzahl staatlicher und nichtstaatlicher Akteure sind relativ junge Politikfelder mit wenig konsolidierten Erfahrungen.

- Schon Begriffe wie „Friedensmissionen", „Friedenschaffen" und „peacebuilding" wecken überhöhte Erwartungen. Solche werden befördert von der Denkweise einer wissenschaftlich-technischen Welt, wo alles machbar zu sein scheint.

- In der Öffentlichkeit und zum Teil auch der politischen Diskussion dominiert eine eindimensionale, militärfixierte Wahrnehmung von Sicherheitspolitik. Sie knüpft an dem traditionellen Militärbild von besonderer Durchsetzungsfähigkeit an und übersieht, dass internationale Krisenbewältigung seit Jahren multidimensional ist, wo politisch-diplomatische, militärische, zivile und polizeiliche Akteure und Maßnahmen zusammenkommen. Diese Militärfixiertheit gerade der zivilen Öffentlichkeit geht einher mit einer notorischen Vernachlässigung der nichtmilitärischen Beiträge, Konzepte, Kapazitäten und Fähigkeiten der Krisenbewältigung.

Die Vernachlässigung der nichtmilitärischen Dimension ist umso gravierender, als Vorhaben wie z.B. Justizreform oder statebuilding unter den Bedingungen einer Clan-Gesellschaft und angesichts konkurrierender Rechtssysteme keineswegs einfacher als militärische Operationen sind.

- Massiv verzögernd wirkt die Inkohärenz im Handeln der Internationalen „Gemeinschaft" durch divergierende strategische Ziele (Terrorbekämpfung, Stabilisierung, Demokratisierung) und den Partikularismus von Akteuren und Ressorts.

- Wo ehrliche und systematische Wirksamkeitsanalysen fehlen, wo man sich mit input-Bilanzen und politischer Selbstlegitimation begnügt, da bleibt der Nebel des Einsatzes ungelichtet, da kommt ein Ende des Einsatzes nie in Sicht.

- Und schließlich gibt es auch handfeste Interessen gegen einen Exit: Vom Balkan kennen wir Kulturen der Abhängigkeit, wo die Internationalen nicht nur ein Wirtschaftsfaktor sind, sondern auch eine Entlastung von eigener Verantwortung. Im Falle Afghanistans kann bei einigen Staaten ein Interesse an einer dauerhaften Verstrickung der USA, ja des Westens dort angenommen werden.

4. Voraussetzungen und Elemente von Exit-Strategien und -Fähigkeiten

4.1. Zuerst der Zeitfaktor: Konfliktvorsorge und Krisenprävention sind die weitaus billigere, risikoärmere und leichtere Option als eine Konfliktnachsorge, wo Konflikte verknäult, materielle und soziale Zerstörungen groß und - vor allem psychische - Verletzungen tief sind. Ein Beispiel für erfolgreiche Krisenprävention ist Mazedonien, wo 2001 durch konzertiertes Zusammenwirken von EU und KFOR ein offener Bürgerkrieg verhindert wurde und die kleine Militärmission relativ schnell beendet werden konnte.

Wenn nach einem Waffenstillstand bzw. einem Friedensabkommen ein Stabilisierungseinsatz notwendig wird, kommt es darauf an, zügig das „Fenster der Gelegenheit" zu nutzen: so lange die positiven Erwartungen in der Bevölkerung und ihre Kooperationsbereitschaft hoch sind, so lange Friedensstörer und destruktive Kräfte in der Defensive und noch nicht reorganisiert sind.

4.2. Notwendig ist eine Verständigung über klare, realistische - also bescheidenere - und kohärente politische Ziele: kurzfristig die Verhinderung „großer" Gewalt, die Unterbindung militärischer Bedrohungen, schwerer Verbrechen gegen die Menschlichkeit; mittelfristig eine selbsttragende Sicherheit durch Förderung von Sicherheitsstrukturen und einem möglichst rechtsstaatlichen Gewaltmonopol; längerfristig eine politische und sozioökonomische Stabilisierung und Demokratisierung.

4.3. Die Konfliktanalyse darf nicht bei Risiken, Bedrohungen und Friedensstörern stehen bleiben, sondern muss auch Chancen, also konstruktive und kooperative Akteure und Potenziale auf den verschiedenen Ebenen als Brückenpfeiler zu transition und local ownership identifizieren. Schwache bzw. zerfallene Zentralstaatlichkeit ist nicht gleichzusetzen mit Herrschaftslosigkeit und Chaos. Traditionelle Strukturen können gerade auf lokaler Ebene erhebliche Stabilitätsfaktoren sein. Sie dürfen nicht der naheliegenden Orientierung auf Zentralstaatlichkeit zum Opfer fallen.

4.4. Kohärenz von Einsatz und Engagement auf nationaler und internationaler Ebene: Sie hat sich zu beweisen auf den Feldern

- Ressortgemeinsame Planung von Anfang an;

- ressortübergreifende, national und international abgestimmte Benchmarks/Zwischenziele als Indikatoren für Fortschritte; für militärische Exitchancen sind Zwischenziele der Sicherheitssektorreform, Übergabekriterien und -fristen elementar;

- ressortgemeinsame Lagebilder: Sicherheitslage mit den Kriterien politisch motivierte Sicherheitsvorfälle, allgemeine Gewaltdelikte, Bewegungsfreiheit für Regierungsvertreter/ Hilfsorganisationen und Sicherheitsgefühl der Bevölkerung; „Lage menschliche Sicherheit" mit Kriterien Zugang zu sauberem Trinkwasser, Basisgesundheitsdiensten, Kinder- und Müttersterblichkeit, Alphabetisierungsgrad etc.;

- ausgewogene diplomatische, militärische, zivile und polizeiliche Fähigkeiten, Kapazitäten, Ressourcen und Verfügbarkeiten: Bisher können militärische Kräfte noch am ehesten nach Bedarf eingesetzt werden, zivile Kräfte demgegenüber nur im Rahmen ihrer besonders begrenzten Verfügbarkeit. Hier bedarf es neuer Rekrutierungsinstrumente (z.B. Ziviles Entsendegesetz, Pflege der Diaspora-Gemeinschaften) und erweiterter Qualifikationen (Kooperationsfähigkeiten) insbesondere für lokal angepasste Ansätze (interkulturelle Einsatzberater, Foreign Area Specialists, Key Leader Engagement). Voraussetzung dafür ist die Wiederbelebung von Regionalstudien an den Universitäten, die in den letzten Jahren als sog. „Orchideenfächer" stark beschnitten wurden;

- ressort- und akteursübergreifende Ausbildungsmodule (wie bei ZIF, BAKS, FüAK u.a. begonnen) und Übungen;

- Wirksamkeitsanalysen und Evaluationen: output-Analysen in Relation zu Zielen, Ausgangsbedingungen und Gesamtherausforderungen, nicht nur input-Bilanzen und innerorganisatorische Effizienzbewertung (z.B. EUFOR-Kongo als ESVP-Leistungsnachweis); solche Wirksamkeitsanalysen können wegen des Interesses an Selbstlegitimation nur z.T. von den verantwortlichen Institutionen geleistet werden. Sie brauchen auch eine kräftige unabhängige Säule;

- konzeptionelle Klarheit: unterhalb umfassender Sicherheitsstrategien von EU, NATO und Nationalstaaten und ausgehend vor allem vom Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" ist insbesondere die Entwicklung einer state-building-Strategie angesagt;

4.5. Politische Führung und Kommunikation

Kriseneinsätze finden heutzutage „unter den Menschen" statt. Das ist spätestens dann zu spüren, wenn irgendwas schief läuft.

Nationale Beteiligungen an multinationalen Einsätzen bedürfen in Deutschland der konstitutiven Zustimmung des Parlaments. In anderen EU- und NATO-Staaten geht die Tendenz in Richtung mehr Parlamentsbeteiligung.

Die personelle Durchhaltefähigkeit von Streitkräften, aber auch von zivilen Kräften ist auf die Dauer von der Akzeptanz eines Einsatzes in der Gesellschaft abhängig.

Wo die gesellschaftliche Durchhaltebereitschaft deutlich geringer ist als die Durchhaltenotwendigkeit bei Stabilisierungseinsätzen, wo die medial vermittelte Wahrnehmung von Kriseneinsätzen durch den bad-news-Effekt und schnelle Aufgeregtheit geprägt ist, ist ein besonderes Maß an politischer Führung und Kommunikation unabdingbar.

Die Kommunikation muss, um glaubwürdig zu sein, offen sein, ohne Verharmlosungen, mit so wenig wie möglich Geheimhaltung: sagen, was ist, und tun, was man sagt.

Die Kluft zwischen den Erfahrungswelten hierzulande und in den Einsatzgebieten ist tief und weit. Sie lässt sich medial kaum überbrücken. Umso wichtiger wäre es, dass viel tausendfache Potenzial derjenigen Soldaten, Entwicklungshelfer, Polizisten, Diplomaten systematisch zu nutzen, die persönlich und anschaulich in Schulen und Vereinen von ihren Erfahrungen in Krisenregionen berichten könnten - von den Mühen der Ebenen, den Erfolgen und Rückschlägen, dem Sinn trotz alledem.

4.6. Parlamentarische Hausaufgaben

Die konstitutive Beteiligung des deutschen Bundestages an der Entsendung von Bundeswehrsoldaten in multinationale Einsätze impliziert eine besondere Verantwortung für die Begleitung und Kontrolle dieser Einsätze.

Der ressortgemeinsame Ansatz braucht auch im Parlament einen kräftigen Schub. Die außenpolitischen Arbeitskreise der Fraktionen, das Mitberatungssystem der verschiedenen Ausschüsse und die Plenardebatten sind Schritte in Richtung ressortübergreifendem Ansatz. Sie reichen aber längst nicht aus. Überfällig sind gemeinsame Beratungen zur zivil-militärischen Zusammenarbeit, zur Drogenbekämpfung, zur Sicherheitssektorreform, zum state-building. Angesichts der sich zuspitzenden Lage in Afghanistan könnte ein ressortübergreifendes Beratungsformat zu Afghanistan angebracht sein.

Angesichts des notorischen Rückstandes der zivilen Fähigkeiten bei Krisenengagements drängen wir darauf, bei der nächsten Verlängerung des ISAF-Einsatzes ein umfassendes Mandat zur Abstimmung zu stellen, das auch die zentralen zivilen Aufgaben und die dafür geplanten Fähigkeiten und Ressourcen benennt. Dazu ist die die Bundesregierung im Rahmen der Parlamentsbeteiligung nicht verpflichtet. Aber es wäre ausgesprochen sinnvoll. Bemerkenswerterweise gibt es gerade von militärischer Seite viel Zustimmung zu diesem Vorschlag.

Damit das Parlament seine Kontroll- und Beteiligungsrolle seriös wahrnehmen kann, sind nach Jahren „politischer Zwischenbilanzen" Wirksamkeitsanalysen unabdingbar. Die Abgeordneten brauchen sie nicht zuletzt deshalb, weil sie immer wieder in der Öffentlichkeit die Schlüsselfragen beantworten müsse, was ein Einsatz bringt, ob Aussicht auf Erfolg besteht, ob er weiterhin zu verantworten ist.

Bei der Stabilisierung von Post-Conflict-Ländern bzw. -Regionen sind Ausdauer und langer Atem unabdingbar. Zugleich aber brauchen wir mehr konstruktive Ungeduld - insbesondere gegenüber uns selbst, den internationalen Akteuren, der Politik. Stabilisierungsprojekte brauchen Zeit. Aber wir dürfen nicht meinen, wir hätten endlos Zeit. Wo wie z.B. in Afghanistan viel Zeit in den Anfangsjahren vertan wurde, drängt jetzt die Zeit umso mehr.


Jüngste Stellungnahmen des Autors zum Thema

  • - Auslandseinsätze - Anmerkungen zu einer Zwischenbilanz, März 2008
  • - Prinzipien und Kriterien für internationales Krisenengagement und Auslandseinsätze, Juni 2008
  • - Verzeichnis von Berichten und Stellungnahmen zu Krisenbewältigung und Auslandseinsätzen, Mai 2008
  • - Viel beschworen, wenig bekannt: Zivile Krisenprävention und Friedensförderung, Mai 2008


Zum Autor

Winfried Nachtwei, Jahrgang 1946, 1965-1967 Wehrdienst, Gründungsmitglied der Grünen in Münster, seit 1994 Mitglied des Bundestages und des Verteidigungsausschusses, seit 2002 sicherheits- und abrüstungspolitischer Sprecher, Mitglied im Vorstand der Dt. Gesellschaft für die Vereinten Nationen und im Aufsichtsrat des Zentrums Internationale Friedenseinsätze/ZIF in Berlin. www.nachtwei.de


Publikationsliste
Vortragsangebot zu Riga-Deportationen, Ghetto Riga + Dt. Riga-Komitee

Ende 1941/Anfang 1942 rollten Deportationszüge aus Deutschland und Österreich nach Riga.

1989 stieß ich auf die Spuren der verschleppten jüdischen Frauen, Männer und Kinder.

Mit meinem bebilderten Vortrag "Nachbarn von nebenan - verschollen in Riga" stehe ich gern für Erinnerungsveranstaltungen und Schulen zur Verfügung. (Anlage)

Vorstellung der "Toolbox Krisenmanagement"

Von der zivilen Krisenprävention bis zum Peacebuilding: Die 53-seitige Broschüre stellt kompakt und klar auf jeweils einer Themenseite Prinzipien, Akteure und Instrumente des Krisenmanagements vor. Bei einem Kolloquium im Bundestag in Berlin wurde die Schrift einem Fachpublikum vorgestellt. Erstellt von AutorInnen des Zentrums Internationale Friedenseinsätze ZIF und der Stiftung Wissenschaft und Politik SWP ist die "Toolbox" ein wichtiger Beitrag zur friedens- und sicherheitspolitischen Grundbildung auf einem Politikfeld, wo die Analphabetenrate in der Gesellschaft, aber auch in Medien und Politik sehr hoch ist. ... www.zif-berlin.de

zif
Auf dem Foto überreicht W. Nachtwei den AutorInnen seine 2008 erschienene Broschüre zur Zivilen Krisenprävention und Friedensförderung.

Mehr zur Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure bei der zivilen Konfliktbearbeitung u.a.:

Tagebuch
    • Meine persönlichen Jahresrückblicke + Kurzmeldungen zur Friedens- und Sicherheitspolitik (Nr. 1-50 im Tagebuchformat)

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