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Zivile Konfliktbearbeitung und Friedensförderung

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Mein Kommentar "REVIEW 2014 (des Auswärtigen Amtes) - eine überfällige Premiere mit neuen Chancen"

Veröffentlicht von: Nachtwei am 17. Oktober 2015 12:37:37 +02:00 (6703 Aufrufe)

Beim Weißbuch-Prozess des Verteidigungsministeriums ist die erste Halbzeit geschafft. Voraus ging der REVIEW-2014-Prozess des Auswärtigem Amtes. Dazu mein Kommentar, erschienen in der von den Koalitionsabgeordneten Ute Finckh-Krämer und Michael Vietz herausgegebenen Broschüre "Zivile Konfliktbearbeitung in der deutschen Außenpolitik". 

Am 15. Oktober endete die erste, „partizipative“ Phase des Weißbuch-Prozesses des Verteidigungsministeriums mit einem 10. Workshop und Kolloquium  zu den „Perspektiven der Bundeswehr“.

Vielfach wurde bei den Weißbuch-Veranstaltungen die Notwendigkeit einer überwölbenden ressortübergreifenden Außen- und Sicherheitsstrategie und/oder eines friedenspolitischen Leitbildes der Bundesrepublik gefordert. Zumindest das Kanzleramt ist aber seit langem offenkundig nicht an einer solchen Gesamtstrategie interessiert.

Ob sie es wollen oder nicht  sind also die Ressorts in der Primärverantwortung für die Weiterentwicklung deutscher Außen-, Friedens-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik, ihrer strategischen Ausrichtung, Instrumente und Fähigkeiten.

Vor dem Verteidigungsministerium hatten das Entwicklungsministerium  (Zukunftscharta „EINE WELT – Unsere Verantwortung“, https://www.zukunftscharta.de/das-dokument.html ) und das Auswärtige Amt („Review 2014“) strategische Überprüfungsprozesse eingeleitet. Hier mein  Kommentar zu REVIEW 2014 (Stand Juli 2015), erschienen in der von den beiden Bundestagsabgeordneten  Ute Finckh-Krämer (SPD) und  Michael Vietz (CDU)  herausgegebenen  Broschüre „Zivile Konfliktbearbeitung in der deutschen Außenpolitik“, Berlin September 2015 (AphorismA Kleine Texte 70) mit weiteren Beiträgen der HerausgeberInnen.

In meinem Kommentar ist der aus den Review-Schlussfolgerungen abgeleitete“Aktionsplan für einen schlagkräftigeren Auswärtigen Dienst“ zu wenig berücksichtigt.

Review 2014 – eine überfällige Premiere mit neuen Chancen

Winfried Nachtwei, MdB a.D.[1] (Stand Juli 2015)

Debatten um die Weiterentwicklung und Neuorientierung deutscher Außen-, Friedens- und Sicherheitspolitik gab es in den letzten dreißig Jahren viele. Allerdings waren sie zweifach beschränkt: Oft blieb es bei ad-hoc-Debatten, angestoßen durch aktuelle Streitfragen (z.B. um die Balkankriege, Afghanistan, einzelne Auslandseinsätze), ohne folgende Lern-Debatten. Wo versucht wurde konzeptionell zu lernen, geschah das in der Regel nur in Teil-Öffentlichkeiten, mehr oder weniger beachtet von der allgemeinen Öffentlichkeit. Beispiele dafür sind die friedenspolitischen Konflikte und Programmdiskussionen der Grünen, die friedenspolitischen Denkschriften der katholischen und evangelischen Kirche, die Weiterentwicklung der Zivilen Konfliktbearbeitung.

Wachsende Ungewissheiten und kritische Selbstüberprüfung

Befördert durch die Häufung näher rückender Kriege und Krisen und die tiefe Ernüchterung nach dem Afghanistan-Großeinsatz ist der Bedarf an einer Überprüfung und Neujustierung der Außenpolitik dringend und unübersehbar. Schon bei seiner Rede zur Amtsübernahme im Auswärtigen Amt am 17. Dezember 2013 kündigte Außenminister Steinmeier eine kritische Selbstüberprüfung und Verständigung zur deutschen Außenpolitik an – einen „erwachsenen, aufgeklärten Diskurs über den institutionellen Rahmen (…), über das Maß an Verantwortung, das wir in den nächsten 10. 20 Jahren schultern können, aber auch darüber, wo die Grenzen unserer Leistungsfähigkeit sind“. Nicht als klassischer innerministerieller Prozess, sondern ein offener Diskurs mit wichtigsten außen- und sicherheitspolitischen Stakeholders unter Einschluss der Zivilgesellschaft. Daraus entstand „Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken“.

Der Beirat Zivile Krisenprävention beim Auswärtigen Amt nahm den Review-Prozess von Anfang an als große Chance wahr. Ab April 2014 ließ er sich auf jeder seiner halbjährlichen Sitzung von den jeweiligen AA-Verantwortlichen über den Fortgang der Review-2014 informieren. Zugleich wurde das Papier der Stiftung Wissenschaft und Politik und des German Marshall Fund „Neue Macht. Neue Verantwortung – Elemente einer deutschen Außen- und Sicherheitspolitik für eine Welt im Umbruch“ mit den Projektleitern Constanze Stelzenmüller und Markus Kaim diskutiert. Deutlich widersprochen wurde dabei einer verbreiteten Wahrnehmung, die hinter dem Verantwortungsdiskurs – zugespitzt in den Reden von Bundespräsident, Außenminister und Verteidigungsministerin auf der Münchner Sicherheitskonferenz -  vor allem ein Drängen auf mehr Militäreinsätze sah.

Etliche Beiratsmitglieder nahmen an der großen Auftaktveranstaltung von Review 2014 am 20. Mai im Weltsaal des AA teil. „Was ist falsch an deutscher Außenpolitik? Was müsste geändert werden?“ war die ungewöhnliche, offensichtlich ernst gemeinte Eingangsfrage des Außenministers, der einen Mangel an Verortung, an Kompass, an Verständnis, was (deutsche) Politik leisten kann und was nicht, konstatierte.

„Einmischen oder zurückhalten?“

Vorgestellt wurde die von der Körber-Stiftung in Auftrag gegebene Umfrage  „Einmischen oder zurückhalten?“ über die außenpolitischen Einstellungen der Deutschen. Schnellinterpreten unterstellten danach der deutschen Bevölkerung eine Art Isolationismus, wo eine auf mehr Engagement drängende politische Klasse von den BürgerInnen gebremst werde. Bei genauerem Hinsehen ergab die Umfrage aber ein differenziertes und ermutigendes Meinungsbild: Je konkreter die Fragen wurden, desto mehr wuchs die Offenheit für eine aktivere Außenpolitik. Die Mehrheit der Bevölkerung nannte Frieden in der Welt, Schutz der Menschenrechte, Klima- und Umweltschutz, Energiesicherheit etc. als oberste Ziele und Aufgaben deutscher Außenpolitik. Eindeutig votiert wurde für den Vorrang friedlichen und zivilen Engagements. Die Haltung gegenüber dem Einsatz von Militär war insgesamt zurückhaltend, aber differenziert: Zustimmend am ehesten, wenn es um den Schutz Europas, humanitäre Hilfe und Friedensbewahrung ging, am skeptischsten gegenüber umfassenden Kampfeinsätzen.

Ein starkes Mandat für verstärktes diplomatisches Engagement also! Sehr richtig war eine aus der Umfrage abgeleitete Empfehlung, zivile Instrumente und diplomatische Mittel der Außenpolitik stärker in den Vordergrund zu stellen.[2]

Impulse des Beirats

Der Beirat erkannte im Review-Prozess des AA, der „Zukunftscharta EINEWELT“ des BMZ und dem erneut konstituierten Unterausschuss Zivile Krisenprävention des Bundestages ein besonderes Fenster der Gelegenheit, das Politikfeld der Zivilen Krisenprävention aus der bisherigen Nische herauszuholen und ihm einen neuen Schub zu verleihen. Am 23 Juni 2014 legte der Beirat das Impulspapier „Zivile Krisenprävention in globaler Verantwortung – Deutsche Friedensförderung vor neuen Aufgaben“ mit vier Prioritäten vor:[3]

- Konzeptionelle Weiterentwicklung, darunter Erarbeitung eines friedenspolitischen Leitbildes,

- Stärkung von Personalkapazitäten auf der Steuerungs- und Durchführungsebene,

- der Aufbau neuer ressort- und akteursübergreifender Strukturen – angefangen bei einem integrierten Frühwarnmechanismus – und

- eine professionelle Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit zur ZKB.

Alle Empfehlungen fanden ihren Niederschlag im 4. Bericht der Bundesregierung zur Umsetzung des Aktionsplans „Zivile Krisenprävention“ vom 12. November 2014. Mit der Bundestagsdebatte zum Umsetzungsbericht am 6. Februar erfuhr das Politikfeld so einhellige fraktionsübergreifende Unterstützung wie nie zuvor – und mit der erstmaligen Begegnung des Bundespräsidenten mit zivilen Friedensexperten so große Medienaufmerksamkeit wie nie zuvor.[4]

„Krise – Ordnung – Europa“: Schlussfolgerungen des Review-Prozesses

Am 25. Februar 2015 stellte Außenminister Steinmeier dem Bundestag und der Öffentlichkeit den Abschlussbericht „Krise – Ordnung – Europa“, den drei großen Herausforderungen, vor.[5]

- Die gegenwärtigen sich häufenden Krisen nicht als Ausnahmefall, sondern als andauernde Herausforderungen: „Krisen rechtzeitig zu entschärfen, ihnen durch Ausgleich, Mediation, Prävention zu begegnen, bevor uns nur noch Schadensbegrenzung bleibt, muss ein zentrales Anliegen deutscher Außenpolitik sein. (…) Früher, entschiedener und substanzieller (…) unsere Mittel und Möglichkeiten für den Frieden einsetzen.“[6]

- Über die kurz- und mittelfristige Krisenbewältigung hinaus Förderung von regelgebundener Ordnung, Einsatz für eine gerechte, friedliche internationale Ordnung, internationale Institutionen und Stärkung des Völkerrechts.

- Die Europäische Integration als Fundament aller deutschen Außenpolitik.

„In einer Strategie für den Frieden im 21. Jahrhundert ist Außenpolitik zugleich Prävention, Krisendiplomatie und geduldige Transformationsunterstützung.“[7]

Öffentliche Kommunikation von Außenpolitik hierzulande

Das erste Hauptziel der Review war eine öffentliche Debatte über die internationale Rolle und Verantwortung Deutschlands zu führen. So breit wie nie zuvor stellten sich der Außenminister und leitende Vertreter des AA in mehr als 60 Bürgergesprächen und Podiumsdiskussionen der öffentlichen Diskussion. Ich erlebte ein solches sehr gut besuchtes und tatsächliches Bürgergespräch in Münster mit dem deutschen Botschafter in Moskau, Rüdiger von Fritsch. Begünstigt durch die gegenwärtige Hoch-Zeit der internationalen Krisendiplomatie und der zentralen Rolle des deutschen Außenministers dabei wurde die Bedeutung der Diplomatie für die friedliche Kriseneindämmung und Konfliktbearbeitung so sichtbar wie selten zuvor.

In der Vergangenheit wurde die öffentliche Kommunikation und breite Debatte von Außenpolitik im Inland vom Auswärtigen Amt weitgehend vernachlässigt. Sicherheitspolitik, obwohl inzwischen längst umfassend in ihrem Ansatz, wurde bisher in der breiten Öffentlichkeit im Wesentlichen von Verteidigungsministerium und Bundeswehr kommuniziert. Der Bürgerdialog des AA war ein allererster Schritt mit noch recht begrenzter Reichweite[8], um der verbreiteten militärlastigen Wahrnehmung von internationalem Engagement und Verantwortung entgegenzuwirken. Weitere und größere Schritte der außenpolitischen Kommunikation müssen folgen. Eine professionelle Öffentlichkeitsarbeit zur schwierig darstellbaren Zivilen Krisenprävention gehört dringend dazu.

Mit dem Review-Prozess wurde auch einem manchmal unter Friedensbewegten anzutreffenden, verkürztem Verständnis von ziviler Krisenprävention widersprochen, das nur um zivilgesellschaftliche Akteure kreist und die Rolle staatlicher Diplomatie dabei ausblendet.

Selbstkritischer Dialog

Noch gegenüber dem 4. Umsetzungsbericht der Bundesregierung hatte der Beirat einen Mangel an selbstkritischer Reflexion kritisiert: Was an den Grenzen der Prävention und an Misserfolgen hausgemacht sei, wo die Wirksamkeit eigener Aktivitäten nicht geprüft, wo ihre Kohärenz nicht gewährleistet und kontraproduktive Wirkungen anderer Politikfelder (Streitfrage Rüstungsexporte in Krisenregionen) nicht kritisch reflektiert würden.[9] Der Do-no-harm-Ansatz dürfe nicht nur für die Entwicklungszusammenarbeit, er müsse für alle Politikfelder gelten, erst recht für eine Zivile Krisenprävention, die glaubwürdig und wirksam sein soll.

Tun wir das Richtige? Tun wir es auf die richtige Art und Weise?“ waren die Leitfragen der Review. Ihr selbstkritischer Impetus wurde offenbar in die Tat umgesetzt. Ihn über die zwölf Monate der Review hinaus durchzuhalten angesichts Ressortprinzip, Zuständigkeitsdenken, Partikular- und  Karriereinteressen, erfordert vermutlich nicht weniger als einen Kulturwandel.

Zentraler Stellenwert der Krisenvorbeugung

Bei der dritten Review-Phase, den Diskussionen unter den Mitarbeitern des AA in Berlin und an den Botschaften, wurde betont: „Unser Ziel muss es sein, in Krisen noch früher handlungsfähig zu sein und Politik mitzugestalten. Das heißt: Krisenherde vorausschauend erkennen und aktiv Krisen vorbeugen“ (S. 37), durch verstärkten Einsatz von Mediation, durch Szenarientechniken die Früherkennung verbessern, entsprechende Kompetenzen im Haus bündeln. Zugleich hieß es aber auch: „Wir müssen aufpassen, dass wir uns nicht zu einem großen Krisenreaktionszentrum entwickeln. Es muss Zeit übrig bleiben, um das längerfristige Verhältnis zu wichtigen Ländern und Regionen zu gestalten.“ (S. 41)

Hier setzen konkrete organisatorische Schlussfolgerungen der Review an:

Neu gebildet wurden im AA die Abteilung S für Krisenprävention, Stabilisierung und Konfliktnachsorge und die Abteilung OR für internationale Ordnung, Vereinte Nationen und Rüstungskontrolle.

In der Abteilung S befasst sich das Referat S 01 mit Grundsatzfragen und fragilen Staaten, S 03 mit Krisenprävention, Stabilisierung, Friedenskonsolidierung und Mediation, S 04 mit Frühwarnung und Szenarienplanung, S 05 mit humanitärer Hilfe, S 06 mit dem ZIF und Entsendegesetz, bei S 07 sind Sonderstäbe angesiedelt. S 03 umfasst ungewöhnlich viele Dienstposten und erhebliche Haushaltsmittel. (u.a. wegen der Übernahme vieler MitarbeiterInnen des bisherigen Arbeitsstabes Afghanistan-Pakistan). Neu ist ein Extra-Referat für Frühwarnung und Szenarienplanung. Damit könnte eine strategische Fähigkeitslücke deutscher Krisenprävention (bisher kein Ort integrierter politischer Krisenfrüherkennung) geschlossen werden. Über S 06 soll das Potenzial an verfügbaren Zivilexperten für Friedensmissionen und Botschaften vergrößert werden.

Besondere Relevanz für längerfristige, strukturelle Krisenprävention haben in der Abteilung OR die Referate OR 06 Menschenrechte, Genderfragen, OR 07 Forum Globale Fragen, Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft, OR 10 Präventive Rüstungskontrolle, OR 13 Globale Rüstungstendenzen, neue Technologien, Dialog Zivilgesellschaft.

Mit der auffälligen politischen Betonung der Krisenprävention sowie der Bündelung und Stärkung ihrer Fähigkeiten bekommt Zivile Krisenprävention im AA ein deutlich größeres Gewicht. Insbesondere die neue Abteilung S bedeutet einen qualitativen Sprung. Vielversprechend ist, dass etliche Abteilungs-MitarbeiterInnen - angefangen bei Abteilungsleiter Rüdiger König  – über umfassende Erfahrungen mit Krisenregionen verfügen. Zu begrüßen ist auch die Ankündigung, vermehrt mit zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammenarbeiten zu wollen. Der neu berufene 6. Beirat Zivile Krisenprävention wird sicher gerne einen verstärkten Beitrag dazu leisten.

Elf Jahre nach dem Kabinettsbeschluss zum Aktionsplan Zivile Krisenprävention bekommt die viel beschworene, aber lange unterausgestattete zivile Friedensförderung im AA einen kräftigen Schub.

Offene Fragen

Der Review-Prozess konzentrierte sich auf die Arbeit des eigenen Ressorts – so wie die Zukunftscharta des BMZ. Die ressortübergreifende Dimension des gesamtstaatlichen Ansatzes kam kaum zur Sprache  – im Unterschied zum gegenwärtigen Weißbuch-Prozess des Verteidigungsministeriums, wo der gesamtstaatliche Ansatz immerhin einer der Schwerpunkte ist und andere Ressorts Beiträge dazu leisten. Wie soll die Kohärenz der Ressortpolitiken, wie ihr besseres Zusammenwirken befördert werden, welche Rolle spielt künftig der Ressortkreis? Dazu sehe ich bisher keine Antworten.

Die erfreuliche Bereitschaft zu selbstkritischer Debatte hatte eine bedeutende Leerstelle: Auslandseinsätze, bei denen das AA (und auf parlamentarischer Seite der Auswärtige Ausschuss) immerhin die Federführung hat, wurden nur am Rande thematisiert. Die über viele Jahre defizitären Beiträge des AA zur Aufgabe Stabilisierung in multidimensionalen Kriseneinsätzen blieben somit weitgehend unerwähnt.

Ende Mai war noch die Vorgabe, die Review solle kosten- und stellenneutral umgesetzt werden. Und das angesichts der Tatsachen, dass die 230 neuen AA-Stellen nach dem 11. September 2001 durch den jährlichen Stellenabbau von 1,5% wieder abgeschmolzen wurden, dass mit einem Personalkörper wie 1989 enorm gewachsene und komplexere Aufgaben zu bewältigen sind und dass viele Krisenregionen im AA personell völlig unterausgestattet sind.

Stellenneutralität im AA angesichts einer aus den Fugen geratenen Nachbarschaft ist verantwortungslos und geeignet, die innovativen Schlussfolgerungen der Review in der Praxis zu entwerten. Jetzt sind auch die Haushälter des Bundestages in der Verantwortung.

Hier wird sich zeigen, wie ernsthaft und nachhaltig der Aufbruch der Review 2014 ist. Die Chancen dafür sind gut. Wir wollen sie nutzen.



[1] MdB 1994-2009 für Bündnis 90/Die Grünen, Ko-Vorsitzender des Beirats Zivile Krisenprävention beim Auswärtigen Amt, Vorstandsmitglied der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN), Beirat Innere Führung beim Verteidigungsministerium (Leiter AG Einsatzrückkehrer und –folgen), Mitglied im Forum Ziviler Friedensdienst

[2] Der vollständige Kommentar zur Umfrage unterwww.nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1288 )

[4] Bericht zur Bundestagsdebatte und zur Würdigung von Friedensexperten durch den Bundespräsidenten http://nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1341

[6] Außenminister Steinmeier im Review-Abschlussbericht S. 9 

[7] Steinmeier a.a.O. S. 12

[8] An den Veranstaltungen des Bürgerdialogs nahmen bundesweit einige Tausend Bürgerinnen und Bürger teil. Über die lokalen Medien hinaus nahmen überregionale Medien von dem Prozess kaum Notiz.

[9] Stellungnahme aus dem Beirat Zivile Krisenprävention zum 4. Umsetzungsbericht  www.nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1330


Publikationsliste
Vortragsangebot zu Riga-Deportationen, Ghetto Riga + Dt. Riga-Komitee

Ende 1941/Anfang 1942 rollten Deportationszüge aus Deutschland und Österreich nach Riga.

1989 stieß ich auf die Spuren der verschleppten jüdischen Frauen, Männer und Kinder.

Mit meinem bebilderten Vortrag "Nachbarn von nebenan - verschollen in Riga" stehe ich gern für Erinnerungsveranstaltungen und Schulen zur Verfügung. (Anlage)

Vorstellung der "Toolbox Krisenmanagement"

Von der zivilen Krisenprävention bis zum Peacebuilding: Die 53-seitige Broschüre stellt kompakt und klar auf jeweils einer Themenseite Prinzipien, Akteure und Instrumente des Krisenmanagements vor. Bei einem Kolloquium im Bundestag in Berlin wurde die Schrift einem Fachpublikum vorgestellt. Erstellt von AutorInnen des Zentrums Internationale Friedenseinsätze ZIF und der Stiftung Wissenschaft und Politik SWP ist die "Toolbox" ein wichtiger Beitrag zur friedens- und sicherheitspolitischen Grundbildung auf einem Politikfeld, wo die Analphabetenrate in der Gesellschaft, aber auch in Medien und Politik sehr hoch ist. ... www.zif-berlin.de

zif
Auf dem Foto überreicht W. Nachtwei den AutorInnen seine 2008 erschienene Broschüre zur Zivilen Krisenprävention und Friedensförderung.

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