Parlamentsbeteiligung bei Auslandeinsätzen - (Selbst)Kritische Bilanz von 20 Jahren Beteiligungspraxis aus aktuellem Anlass

Die Große Koalition will vom Bundestag eine "Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr" beschließen lassen. Im Mittelpunkt soll dabei die zunehmende militärische Integration in NATO und EU stehen. Die Grünen fordern als weitere Untersuchungsthemen die Verbesserung von Unterrichtungen und Evaluation sowie die Möglichkeit integrierter (ressortübergreifender) Mandate. In dem folgenden Beitrag fasse ich meine zwanzigjährigen Erfahrungen mit der Praxis der Parlamentsbeteiligung zusammen.   

„Im Auftrag“: Auslandseinsätze der Bundeswehr

 im politischen Prozess – 20 Jahre Parlamentsbeteiligung

Winfried Nachtwei (MdB 1994-2009, Stand 6.12.2013)

Außen- und Sicherheitspolitik war historisch eine Domäne der Exekutive. Die ersten Beteiligungen der Bundeswehr an multinationalen UN-Einsätzen erfolgten Anfang der 90er Jahre allein auf der Basis eines Beschlusses des Bundeskabinetts:

-         In Kambodscha an der Peacekeeping-Mission UNTAC von April 1992 bis Oktober 1993 mit insgesamt 445 Sanitätssoldaten. Nach der 1979 durch eine vietnamesische Intervention beendeten Schreckensherrschaft der Roten Khmer, nach erneutem Guerillakrieg und dem Pariser Friedensabkommen vom Oktober 1991 sollte UNTAC den Friedensprozess absichern.

-         Ein Jahr später beschloss das Bundeskabinett die Bundeswehrbeteiligung an der UN-Mission UNOSOM II in Somalia mit einem Unterstützungsverband von 1700 Mann.

-         In Georgien unterstütze die Bundesrepublik ab 1994 die UN-Beobachtermission UNOMIG mit Sanitätspersonal, unbewaffneten Militärbeobachtern und einzelnen Polizisten. Am 8. Oktober wurde der deutsche Oberstabsarzt Dieter Eissing in einem UNOMIG-Hubschrauber in Abchasien abgeschossen – es war der erste Bundeswehrsoldat, der durch gegnerische Einwirkung fiel.[1]

-         Die Bundeswehr-Hilfsflüge in das belagerte Sarajevo ab Herbst 1992 waren ein unbewaffneter humanitärer Einsatz, bei dem die Transall-Besatzungen hohe Risiken eingingen.

Parlamentsvorbehalt

Von einschneidender Bedeutung war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994. Im Gegensatz zur damaligen Position der Bundesregierung bestimmte es, dass deutsche Truppenentsendungen im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit im Regelfall der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Deutschen Bundestages bedürfen. Das Bundesverfassungsgericht bekräftigte mit der Einführung des Parlamentsvorbehalts den Charakter der Bundeswehr als „Parlamentsarmee“, der im Grundgesetz mit der besonderen Stellung des Verteidigungsausschusses und dem Wehrbeauftragten als Hilfsorgan des Parlaments angelegt ist. In Teilen der (Fach-)Öffentlichkeit umstritten war zugleich, dass das BVG nicht nur die Vereinten Nationen, sondern auch das NATO-Bündnis als „System kollektiver Sicherheit“ verstand.

Einsätze der Bundeswehr außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung waren somit unter der Bedingung der konstitutiven Parlamentsbeteiligung verfassungsrechtlich zulässig. Ein gravierender Mangel ist bis heute, dass der erweiterte Bundeswehrauftrag keinen Niederschlag im Grundgesetz fand oder auch nicht in einem Bundeswehraufgaben-Gesetz (oder im Parlamentsbeteiligungs-Gesetz) konkretisiert wurde. So dauert der Widerspruch an, dass der heutige Primärauftrag des schärfsten, ggfs. teuersten und riskantesten Mittels deutscher Sicherheitspolitik gesetzlich nicht positiv definiert ist.[2]

Schon drei Tage nach dem BVG-Urteil wurde die neue Rechtslage praktisch: Am 15. Juli 1994 beschloss das Bundeskabinett explizit die deutsche Beteiligung an den NATO-Operationen „Deny Flight“ (Flugverbot Bosnien & Herzegowina) und „Sharp Guard“ (Embargoüberwachung Jugoslawien/Adria). Der Bundestag stimmte am 22. Juli 1994 dem Antrag der Bundesregierung zu. (Deutsche Soldaten waren schon seit Herbst 1992 an Überwachungsflügen des NATO-Frühwarnsystems AWACS beteiligt.)

Seitdem setzen Einsätze bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland immer einen „Doppelbeschluss“ von Bundesregierung und Bundestag voraus: den Beschluss des Bundeskabinetts, der als Antrag an den Bundestag geht und von diesem nach Beratung in den Ausschüssen abgestimmt wird.

Im Rahmen der sich häufenden Mandatsentscheidungen zu Bosnien, Kosovo, Mazedonien, Afghanistan, Horn von Afrika und anderen Gebieten entwickelte sich eine Mandatierungspraxis, die mit dem 2005 in Kraft getretenen „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ fixiert und präzisiert wurde.[3] Das Gesetz regelt nur das Verfahren der Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Unberührt davon bleibt der rechtliche Rahmen von Grundgesetz und Völkerrecht, wonach Angriffskriege verboten sind und der Einsatz von Streitkräften nur zur Verteidigung und innerhalb von System kollektiver Sicherheit zur Wahrung des Friedens erlaubt ist.

Ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung liegt laut Gesetz vor, wenn Soldaten der Bundeswehr in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder dies zu erwarten ist. Humanitäre Hilfseinsätze gehören in der Regel nicht dazu. Der Antrag der Bundesregierung an den Bundestag muss beinhalten den Einsatzauftrag, das Einsatzgebiet, die rechtlichen Grundlagen, die Höchstzahl der einzusetzenden Soldaten und die Fähigkeiten der einzusetzenden Streitkräfte, die geplante Dauer, die voraussichtlichen Kosten und die Finanzierung. Der Bundestag kann den Antrag nicht verändern. Er kann ihm nur zustimmen oder ihn ablehnen – und ihn darüber hinaus durch politische Beschlüsse flankieren.

Volker Beck und ich waren die Grünen-Vertreter in der Koalitions-AG, die den Gesetzentwurf erarbeitete. Parlamentsrechte sollten wider manchen in der Öffentlichkeit geäußerten Verdacht mit dem Gesetz ausdrücklich gewahrt und gestärkt werden.

Bewusst war uns dabei das Spannungsverhältnis zwischen Parlamentsrechten einerseits, dem friedens- und sicherheitspolitischen Bedarf der UN und den Implikationen militärischer Integration andererseits. Kleinsteinsätze weniger Soldaten bei UN-geführten Missionen sollten erleichtert werden.[4] Die deutsche Beteiligung an stehenden integrierten Hauptquartieren und Stäben (z.B. das strategische HQ der NATO in Mons/Belgien oder das HQ des I. Deutsch-Niederländischen Corps in Münster) wurden von der Parlamentsbeteiligung ausgenommen. Bei einem erheblichen, nicht schnell ersetzbaren  deutschen Personalanteil wäre der Parlamentsvorbehalt auf ein exklusives deutsches „Blockaderecht“ gegenüber Einsätzen solcher Hauptquartiere hinausgelaufen.

Im Gesetzestext wurde nur eine regelmäßige Unterrichtung des Bundestages über den Verlauf der Einsätze und die Entwicklung in den Einsatzgebieten vorgeschrieben. Die von uns geforderte Verpflichtung zur Einsatzevaluierung („jährlicher bilanzierender Gesamtbericht“ und nach Einsatzende ein „Evaluierungsbericht zu militärischen und politischen Aspekten des Einsatzes) gelangte nur in den Begründungsteil – und fiel in der Folgezeit unter den Tisch, weil das in Kraft getretene Gesetz ohne Begründung veröffentlicht wurde.

Trotzdem: Wie Nicolai von Ondarza in seiner Studie detailliert nachweist, hat das deutsche Parlament im internationalen Vergleich in der Frage von Auslandseinsätzen besonders weitgehende Mitentscheidungsrechte und Informationszugänge.[5]

Mandatsbildung

Der Prozess der politischen Willensbildung zu einem multinationalen Kriseneinsatz findet parallel auf intergouvernementaler Ebene, dem komplexen Mehrebenensystem von UN, NATO und EU (GSVP), und in den jeweiligen Mitgliedsstaaten statt.

Dieser Prozess kann Monate dauern (z.B. bei EUFOR DR Congo 2006), aber auch innerhalb von Tagen bewältigt werden. Die formelle Bundestagsberatung geschieht in der Regel von einer zur nächsten Sitzungswoche, kann aber auch binnen weniger Tagen erfolgen. Die Startentscheidung zu KFOR/Kosovo geschah von der Zuleitung an den Bundestag über die Ausschussberatung zur Schlussabstimmung des Plenums an einem Tag (11.6.1999), die Startentscheidung zu ISAF/Afghanistan brauchte einen Tag (21.- 22.12.2001).

In einem dieser internationalen Gremien wird eine aktuelle Krisenlage thematisiert und ein Einsatzbedarf formuliert. Hierbei geht die Initiative meist von Staaten und Staatengruppen aus. Bisher wurde kein Fall bekannt, wo die Bundesrepublik diesbezüglich initiativ gewesen wäre. Der durchgängige deutsche Verhaltensmodus war reaktiv – sehr im Unterschied zum Beispiel zu Frankreich, das bei etlichen Interventionen in Afrika treibende Kraft war.

Zentraler Ort für Entscheidungen über internationale Krisenmanagementoperationen und völkerrechtlich zulässige Zwangsmaßnahmen ist der UN-Sicherheitsrat, der lt. UN-Charta die „Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ (Art. 24) trägt. Hier fällt die generelle Entscheidung zu einer Operation, zu Ziel, Aufgaben, Dauer und Einsatzgebiet der Operation. Das SR-Mandat beinhaltet zusätzlich politische Forderungen an die Konfliktparteien und die Aufforderung an die UN-Mitglieder, die Operation zu unterstützen. Bei UN-geführten Missionen folgen operationelle Beschlüsse von Generalsekretär, Department of Peacekeeping Operations (DPKO) zu Missionsplan, Operationskonzept, Exit-Strategie. Für Nicht-Mitglieder des Sicherheitsrates sind die Einflussmöglichkeiten auf die UN-Mandate und ihre Folgebeschlüsse eher gering. Will die deutsche Bundesregierung eine UN-Mission – vorbehaltlich der späteren Bundestagszustimmung – unterstützen, dann besteht ihre Einflussnahme im Wesentlichen in einem Angebot bestimmter Fähigkeit, verbunden mit Auflagen. Nach informeller Voranfrage werden diese dann offiziell von den UN abgefragt.

Erheblich größer sind die Einflussmöglichkeiten von Mitgliedsstaaten auf der Ebene der NATO. Im Fall von ISAF und KFOR ist die NATO Auftragnehmer des UN-Sicherheitsrates. Hier soll nach Aussage von Insidern der Planungsprozess relativ dialogisch, konsensorientiert und effizient laufen.

Auf Ebene der EU spielen die EU-Institutionen selbst eine größere Rolle, sind die Einflussmöglichkeiten der Mitgliedsstaaten und die Verfahren weniger klar. Hier früh eigene Positionen einzubringen, kann die eigenen Einflussmöglichkeiten stärken. Das setzt aber eine zügige Positionsklärung in der jeweiligen Regierung voraus.

Auf deutscher Seite sind im Prozess der Mandatsbildung das Auswärtige Amt und das Verteidigungsministerium die Schlüsselressorts. Wenn auf Ebene der UN, NATO oder EU Szenario und Profil einer Mission geklärt sind und die Bundesregierung die Mission nicht nur befürwortet, sondern sie auch personell unterstützen will, beginnt die konkrete Mandatsbildung. Den ersten Mandatsentwurf erarbeitet das BMVg, Politische Abteilung. Nach der Mitprüfung durch das AA geht der konsolidierte Mandatsentwurf in die informelle Ressortabstimmung mit BMI (verfassungsrechtliche Prüfung), BMJ, BMZ und BMF, die schon bis zum Folgetag erfolgen kann. Mit der Unterzeichnung durch die Minister des Auswärtigen und der Verteidigung beginnt die formale Ressortabstimmung, die häufig nur noch ein formaler Schritt ist und binnen weniger Stunden erfolgen kann. Die Kabinettszuleitung soll mindestens drei Tage vorher geschehen, kann bei Neumandaten aber auch kurzfristiger sein. Änderungen des Mandatstextes sind grundsätzlich noch bis vor Kabinettsbeschluss möglich. Mit der Zuleitung an den Bundestag endet die Mandatserstellung.

Parlamentsbeteiligung

Die Parlamentsbeteiligung beginnt nicht erst mit der formellen Zuleitung des Kabinettsbeschlusses. Über die Jahre waren Bundesregierungen jeder Couleur gut beraten, den Bundestag in Gestalt der Fraktionsvorsitzenden, der Außen- und Verteidigungspolitiker der Fraktionen möglichst frühzeitig informell in diesen Prozess einzubeziehen und sie sorgfältig über die Lage im jeweiligen Krisenland und den Stand der internationalen Verhandlungen zu unterrichten. Umgekehrt haben vor allem die Obleute der Fraktionen in dieser Frühphase der Mandatsbildung noch am ehesten die Möglichkeit, auf die Position der Bundesregierung Einfluss zu nehmen. Hier haben die Koalitionsfraktionen naturgemäß die größten Wirkungsmöglichkeiten. Ob sie auch genutzt werden, hängt wesentlich davon ab, wie souverän oder brav Abgeordnete die Koalitionsloyalität praktizieren.

Angesichts der Gewalteskalation in Mazedonien im Frühjahr 2001 war es die Bundesregierung, die die Option einer präventiven Peacekeeping-Mission ablehnte und primär auf den politischen Prozess setzte – mit Erfolg. 2003 ermunterten Abgeordnete der Grünen die Bundesregierung zur Unterstützung der ersten EU-Militärmission in Ituri/Nordostkongo, wo die Gewalt massiv eskalierte und die Zeit bis zur Verstärkung der UN-Mission MONUC überbrückt werden musste. (Eine humanitäre Großkatastrophe soll damals verhindert worden sein.)

Aufgabe der Fraktionen ist auf jeden Fall, mit Hilfe ihrer Fachpolitiker die Absicht eines Auslandseinsatzes im Vorfeld zu diskutieren und zu prüfen. Dies geschieht nicht nur parlamentsintern, sondern sehr schnell auch in der Fach-, Partei- und allgemeinen Öffentlichkeit. Die Fachpolitiker stehen dabei regelmäßig vor der Aufgabe, im Nebel einer komplexen Krisenlage und internationalen Krisenbewältigung Orientierung zu gewinnen und diese gleichzeitig auch zu vermitteln.

Über die notwendigen, aber meist nicht ausreichenden Unterrichtungen durch die Bundesregierung bildeten sich schnelle und intensive Informations- und Beratungsformate heraus. Mit parlamentarischen Anfragen an die Bundesregierung, Briefen an die Minister etc. versuchen vor allem Oppositionsfraktionen ihre Informationsbasis zu verbreitern und abzusichern. Wichtige und zügige Beratungshilfen leisten die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) mit ihren zeitnahen Studien und Fachgesprächen, das Zentrum Internationale Friedenseinsätze (ZIF), das den direkten und ressortübergreifenden Austausch mit Missionspraktikern ermöglicht, und mit der jeweiligen Region vertraute Hilfsorganisationen und NGO`s.

Ausgesprochen bewährt hatten sich in frühen Beratungsphasen fraktionsinterne Beratungspapiere, die wesentliche Informationen zusammenfassen und Schlüsselfragen formulieren.[6] Entscheidend war dabei die Einbeziehung von Fachleuten außerhalb des Parlaments. Angesichts zunehmend besserer Vernetzung kamen schon binnen weniger Tage viele kritisch-konstruktive Rückmeldungen von Regionalexperten, erfahrenen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfern, Polizisten, Wissenschaftlern, Journalisten. Wo über Jahre Vertrauensverhältnisse gewachsen sind, ist ein ungeschminkter und vertraulicher Meinungsaustausch garantiert.

Wo es machbar war, kam es auch zu „Fact-Finding-Missions“ einzelner Abgeordneter in ein künftiges Einsatzgebiet. Im Vorfeld von EUROR DR Congo unternahmen Abgeordnete mehrerer Fraktionen Erkundungsreisen nach Kinshasa, um die politische und Sicherheitslage dort differenzierter wahrnehmen zu können und nicht überall nur Kindersoldaten und Krokodile zu sehen.

Nicht bequem, oft strapaziös, aber immer wieder hilfreich für die Prüfung eines Einsatzvorhabens war der vor allem innerparteiliche Streit mit Engagierten  in der eigenen Partei. Gerade die Konflikte mit grundsätzlichen Einsatzskeptikern übten einen oft heilsamen Denk- und Legitimationsdruck auf die Verantwortlichen in den Fraktionen aus. Das galt auch für Stellungnahmen von Friedensgruppen, wenn sie sich konkreter mit der Konfliktregionen und Möglichkeiten der Konfliktbearbeitung auseinandersetzten. Wo solche Stellungnahmen beim Grundsätzlichen stehen blieben, fanden sie unter Abgeordneten immer weniger Beachtung.

Das Parlament kann den Antrag der Bundesregierung wohl nicht verändern, politisch aber sehr wohl ergänzen bzw. eingrenzen: zum Beispiel durch eine mit der Bundesregierung im Auswärtigen Ausschuss vereinbarte Protokollnotiz zur Nichtbeteiligung an direkter Drogenbekämpfung in Afghanistan. Bei der ersten Afghanistan-Entscheidung im November 2001 zur Beteiligung an der Operation Enduring Freedom war ein die polizeiliche und politische Terrorbekämpfung betonender Begleitantrag für etliche Abgeordnete der Koalition eine unverzichtbare „Krücke“, um den Weg des Regierungsantrags mitgehen zu können.

Der Entscheidungsprozess zu Auslandseinsätzen unterscheidet sich erheblich von der Masse parlamentarischer Entscheidungsprozesse, wo oftmals nach einem Koalitions-Oppositions-„Automatismus“ agiert und ein Antrag z.B. aus der Opposition abgelehnt wird, „weil“ er aus der Opposition kommt. Mandatsentscheidungen sind, weil es um Menschenleben, um Krieg und Frieden gehen kann, für viele Abgeordnete in besonderer Weise eine Gewissensentscheidung. 1999 und 2001 geriet die damalige rot-grüne Koalition bei ihren Mandatsentscheidungen an den Rand eines Koalitionsbruchs.[7] Vor Schlussabstimmungen im Bundestag kam es immer wieder zu besonders engagierten Plenardebatten, manchmal zu regelrechten „Sternstunden“ des Parlaments.

Über Auslandseinsätze wird immer namentlich abgestimmt, so dass das Abstimmungsverhalten jedes Abgeordneten für die Öffentlichkeit nachvollziehbar ist.

Relativ oft begründen deshalb einzelne oder Gruppen von Abgeordneten ihr Abstimmungsverhalten in einer persönlichen Erklärung.

Zugleich ist es seit 20 Jahren für jede Bundesregierung und die meisten Fraktionen ein ungeschriebenes Gebot, sich bei Mandatsentscheidungen nicht mit der „natürlichen“ Mehrheit einer Koalition zu begnügen, sondern sich um eine möglichst breite parlamentarische Zustimmung zu bemühen. Daraus resultiert eine erhebliche Intensität der Beratungen, aber auch ein besonderer Konsensdruck. Wo sich Debatten zu überwiegend unstrittigen Mandatsverlängerungen häufen, kann sich aber auch Routine breitmachen.

Die Sorgfalt des Entscheidungsprozesses kann leiden, wenn die informelle Vorabbeteiligung der Fraktionen unzureichend war oder die parlamentarischen Beratungen (1. Lesung, Ausschüsse, Fraktionen, 2./3. Lesung) zu dicht aufeinander folgen.

Entscheidungskriterien und -motive

In den Entscheidungsprozessen zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr spielten im Bundestag bisher folgende Motive und Kriterien eine wichtige Rolle – allerdings bei den einzelnen Fraktionen in unterschiedlicher Gewichtung:

Zuerst ging es neben der völkerrechtlichen Legalität, der unverzichtbaren Voraussetzung, zuerst um die sicherheitspolitische, aber auch menschenrechtliche Dringlichkeit des Einsatzes und einer deutschen Beteiligung daran - im Unterschied zu manchen anderen Verbündeten spielten in der bundesdeutschen Debatte um Auslandseinsätze nationale geostrategische und Einflussinteressen keine sonderliche Rolle, auch wenn sie häufig von Gegnern der Auslandseinsätze unterstellt werden.

Zweitens ging es um die Erfolgschancen, um Umsetzbarkeit und Machbarkeit: Ist der Einsatz das geeignete Mittel? Wieweit ist er eingebettet in ein Konzept politischer Konfliktbearbeitung? Ist er flankiert von zureichenden diplomatischen, polizeilichen und zivilen Fähigkeiten? Eine differenzierte Konfliktanalyse wäre hierbei nötig, wurde unter dem Zeit- und Entscheidungsdruck aber längst nicht immer geleistet – und nach der Mandatsentscheidung auch nur unzureichend nachgeholt.

Wieweit ist der Einsatz mit den vorhandenen Kräften überhaupt zu schaffen? Ist er im Hinblick auf absehbare Risiken gegenüber den eigenen Soldaten und ihren Angehörigen auch verantwortbar? Ob ein Mandat klar und erfüllbar war (so die Grundforderung des Brahimi-Report von 2000), spielte zumindest bis 2009 eine untergeordnete Rolle.

Über die konkrete friedens- und sicherheitspolitische Ebene hinaus spielten allgemeine politische, Organisations- und individuelle Erwägungen eine erhebliche, manchmal ausschlaggebende Rolle: Solidarität und Glaubwürdigkeit im Bündnis („Bündnistest“ der jungen rot-grünen Bundesregierung 1999 beim Kosovo-Luftkrieg, Einstiegsmotiv beim Afghanistaneinsatz November 2001); Organisationsinteressen (z.B. der EU 2003 und 2006 im Kongo); die Loyalität der Koalitionsfraktionen gegenüber der eigenen Regierung; bei allen Fraktionen schließlich das Grundinteresse an einem möglichst geschlossenen Abstimmungsverhalten. Ein erhebliches Gewicht hatte schließlich die Rücksichtnahme auf die eigenen Wähler und ggfs. auch die persönliche politische Zukunft. Im Vorfeld von Listenaufstellungen zu Bundestagswahlen konnten Rücksichtnahmen auf Mehrheitsmeinungen von erheblicher Bedeutung sein. Vor der Landtagswahl  2011 in Baden-Württemberg, einer „kleinen Bundestagswahl“, wagte sich im Hinblick auf den NATO-Einsatz in Libyen keine Fraktion aus der Deckung.

Kontrolle und Begleitung der Einsätze

Die Parlamentsbeteiligung endet nicht mit der Mandatsentscheidung, sondern setzt sich in der Begleitung und laufenden Kontrolle eines Einsatzes fort. Ihre Basis sind kontinuierliche Unterrichtungen – schriftlich in der wöchentlichen „Unterrichtung des Parlaments“ (UdP) zu allen Einsätzen, mündlich regelmäßig im Verteidigungs- und Auswärtigen Ausschuss. Es liegt in der Hand der Abgeordneten, diese Basisunterrichtungen zu vertiefen, zu verifizieren und zu hinterfragen. Elementar für die Urteilsfähigkeit des Parlaments sind die Nutzung von Netzwerken und Besuche verantwortlicher Abgeordneter in den Einsatzgebieten. Sie sind unverzichtbar, um sich ein realitätsnäheres und plastisches Bild von den Bedingungen und der Situation in den Einsatzgebieten zu machen. Natürlich bieten solche Kurzvisiten von wenigen Tagen nur begrenzte Einblicke, erst Recht im großen Pulk einer Ministerreise. Und das Risiko, mittels perfekter Besuchsorganisation etwas „vorgespielt“ zu bekommen, ist unübersehbar. Der Erkenntnisgewinn von Reisen in die Einsatzgebiete kann dennoch erheblich sein, wenn das Besuchs- und Gesprächsprogramm vielseitig ist, wenn man sich vor Ort Zeit nimmt, genau hinhört, hinsieht, fragt, wenn man einen Besuch intensiv nachbereitet und vor allem ein Einsatzgebiet wiederholt besucht. (vgl. meine ca. dreißig Reiseberichte zu Afghanistan, Balkan, DR Congo, Horn von Afrika unter www.nachtwei.de )

Mit der Eskalation des Afghanistan-Einsatzes traten immer deutlicher strukturelle Informations- und Kontrolldefizite zu Tage – beim militärischen wie zivilen Lagebild, bei der Wirksamkeitsbewertung.

Bei der Operation Enduring Freedom Afghanistan erlebte die Parlamentsbeteiligung ihre Tiefpunkte: Im Untersuchungsausschuss zu Murnat Kurnaz/KSK 2006-2008 stellte sich heraus, dass für den OEF-Einsatz des KSK schon vom 2. Kontingent an im Widerspruch zur damaligen regierungsoffiziellen Darstellung nicht mehr militärische Notwendigkeit ausschlaggebend war, sondern das bündnispolitische Signal gegenüber den USA. Möglich wurde dieser Verstoß gegen das Prinzip des ehrlichen Mandats durch die mangelhafte Kontrolle der Spezialeinsätze durch den Bundestag.[8] Im Hinblick auf die (kontraproduktive) Wirksamkeit der Gesamtoperation OEF AFG kam es regelrecht zu einer Selbstentmündigung des Parlaments. „Glaubwürdige Hinweise, dass bei dieser Operation geradezu systematisch der Schutz der Zivilbevölkerung missachtet wurde, wurden von der Parlamentsmehrheit aus falsch verstandener Bündnisloyalität verdrängt.“ [9]

Bilanz der Parlamentsbeteiligung

(a) Die Parlamentsbeteiligung hat sich grundsätzlich bewährt. Sie förderte die Transparenz, Legitimität und – so die These von Ondarza - vergleichsweise verantwortlichere Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Bundesrepublik Deutschland. Ohne sie wäre die gegenüber 1995 erreichte Konsensbildung in Politik und Gesellschaft zur deutschen Beteiligung an internationaler Krisenbewältigung im Rahmen der UN nicht möglich gewesen. Gerade für die entsandten Soldaten ist die parlamentarische Legitimation von entscheidender Bedeutung. Wo es nicht um die „plausible“ Landesverteidigung geht, haben Staatsbürger in Uniform einen besonderen Anspruch auf eine spezifische, überzeugende Einsatzbegründung.

Dass deutsche Außen- und Sicherheitspolitik trotz der vielen bisherigen Auslandseinsätze relativ zurückhaltend mit diesem Instrument umgeht, ist nicht unwesentlich der Parlamentsbeteiligung geschuldet. Sie beförderte zum Beispiel schon im Vorfeld die deutsche Absage an den Irakkrieg und ließ eine Ausweitung des deutschen Afghanistaneinsatzes in die kriegerischen Südprovinzen als nicht durchsetzbar erscheinen. In anderen Fällen scheint sich eine führungsschwache Bundesregierung aber auch hinter dem Parlamentsvorbehalt versteckt zu haben (z.B. bei der deutschen Nichtbeteiligung am AWACS-Afghanistaneinsatz 2011).

Ein Fall, wo der Bundestag einen von der Bundesregierung gewollten Einsatz verhindert hätte, ist nicht bekannt.

(b) Probleme ergaben sich nicht durch die Konstruktion der Parlamentsbeteiligung, sondern bei ihrer praktischen Umsetzung:

- Im Verteidigungsausschussalltag gab es eine verbreitete Neigung zur Mikrokontrolle, zur nationalen Nabelschau, die mit einer Vernachlässigung strategischer Fragen (Mandatsklarheit und -ehrlichkeit, Kohärenz und Operationalisierung von Zielen, Wirkungskontrolle) einherging. Im Vordergrund steht auf parlamentarischer Seite oft das Motiv des „engen Zügels“, der Einsatzbegrenzung und Eskalationsvermeidung („mission creep“), weniger eine Wirkungs- und Erfolgsorientierung. Elementare Erfahrungen von UN-Friedenseinsätzen (die „goldenen ersten Monate“ eines Einsatzes) waren meist wenig bewusst.

- Eine Schattenseite der bisherigen Parlamentsbeteiligungspraxis ist die damit meist einher gehende Militärfixiertheit der Wahrnehmung und Diskussion von Auslandseinsätzen. Dass diese seit langem immer multidimensionale Einsätze mit diplomatischen, militärischen, polizeilichen und zivilen Komponenten sind, findet regelmäßig zu wenig Beachtung.

- Auch dem Parlament gelang es nicht, die vielfach vermisste breitere sicherheits- und friedenspolitische Debatte und Verständigung in Politik und Gesellschaft voranzubringen. Im Gegenteil: Im Kontext des verschärften Afghanistan-Einsatzes geriet der bisherige sicherheitspolitische Mehrheitskonsens immer mehr ins Rutschen. Seit Jahren klaffen beim Afghanistaneinsatz Abstimmungsmehrheiten im Bundestag und Umfragemehrheit in der Bevölkerung zunehmend auseinander. Es kam in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik zu einer Rückkehr des Krieges „von unten“. Ob Friedensunterstützung und internationale Rechtsdurchsetzung heutzutage der Hauptauftrag der Bundeswehr sind oder ggfs. auch kriegerische Verteidigung nationaler Interessen – das Meinungsbild ist diffus. Dass die Einsätze alle im Auftrag der UN erfolgen und der internationalen Friedenssicherung und Gewalteindämmung dienen sollen, ist auffällig wenig bewusst.

(c) Die Parlamentsbeteiligung braucht keine Beschleunigung von Verfahren, sondern mehr Strategiefähigkeit, Wirksamkeitsorientierung, Ressortgemeinsamkeit und Kommunikationsfähigkeit sowie eine verbesserte Kontrolle von Spezialeinsätzen.

- Bei Schwerpunkteinsätzen könnten umfassende zivile-militärisch-polizeiliche Mandate sinnvoll sein, die auch zivile und polizeiliche Aufgaben benennen und dafür entsprechende Ressourcen und Kapazitäten bereitstellen. Notwendig sind kohärente und operationalisierte Einsatzziele im Kontext einer ressortgemeinsamen Strategie für das jeweilige Krisenengagement.

- Die Abgeordneten des Bundestages können nur dann nach bestem Wissen und Gewissen über die Verlängerung von Auslandseinsätzen entscheiden, wenn sie sich auf seriöse Wirkungsanalysen stützen können. Die Bundesregierung steht in der Pflicht, für regelmäßige und unabhängige Wirkungsanalysen von Einsätzen zu sorgen. Nach 20 Jahren Auslandseinsätzen mit Parlamentsbeteiligung ist eine systematische Gesamtbilanz überfällig. Diese ist die erste Voraussetzung für mehr Klarheit über die Wirkungsmöglichkeiten und Grenzen militärischer, ziviler und polizeilicher Instrumente in der Außen- und Sicherheitspolitik.

- Als wesentliche Säule des Primats der Politik gegenüber den Streitkräften steht der Deutsche Bundestag in der Pflicht, seine Fähigkeiten der Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen zu verbessern – in Verantwortung für deutsche, europäische und internationale Sicherheit und Friedenssicherung, in Verantwortung für die Soldaten, die Bundesregierung und Bundestag in belastende und hoch riskante Einsätze befehlen.

Weitere Beiträge zum Thema

- Bilanzierung und Evaluierung deutscher Auslandseinsätze, Januar 2014

- Parlamentarische Begleitung und Kontrolle bei Internationalen Polizeimissionen, Referat auf der Tagung „Schutzleute als Friedensmacht? Wie können deutsche Polizisten internationale Friedenseinsätze effektiver unterstützen?“ in der Evang. Akademie Loccum Ende November 2013 (www.nachtwei.de 19.12.2013)

- Mehr Einfluss der Parlamente bei Auslandseinsätzen, Buchbesprechung von Nicolai von Ondarza: Legitimatoren ohne Einfluss? Baden-Baden 2012, in: VEREINTE NATIONEN 2/2013, S. 140

- Die Parlamentsbeteiligung in Regierung und Opposition: Bündnis 90/Die Grünen, in: Christoph Schwegmann (Hrsg.): Bewährungsproben einer Nation – Die Entsendung der Bundeswehr ins Ausland, Berlin 2011

- Die Auslandseinsätze im Rückblick – Was wir für die Zukunft lernen sollen, Vortrag Nürnberg 2011

- Auslandseinsätze zwischen Militarisierung und Friedenssicherung – Anmerkungen zu einer Zwischenbilanz, in: Streitkräfte zähmen, Sicherheit schaffen, Frieden gewinnen – Festschrift für Reinhard Mutz, hrsg. von Hans J. Gießmann/Götz Neuneck, Baden-Baden 2008

- Auslandseinsätze der Bundeswehr: Anmerkungen zu einer Zwischenbilanz, lfd. aktualisiert seit 2006; Kriterien für Auslandseinsätze der Bundeswehr, seit 2007

- „Parlamentsbeteiligungsgesetz“: Stärkung oder Aufweichung des Parlamentsvorbehalts bei Auslandseinsätzen?, Dezember 2004

- Publikationsliste: Berichte und Stellungnahmen zu Afghanistan, anderen Krisenregionen, Auslandseinsätzen und Ziviler Krisenprävention 1995-2014