winnikl.jpg (2306 Byte)Winfried Nachtwei, MdB
Bündnis 90/Die Grünen
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Wer den Frieden will, bereite den Frieden vor.

Beiträge zur Stärkung der zivilen Säulen internationaler Friedensmissionen

Dokumentation der Fachtagung Bündnis 90/Die Grünen vom 12.10.2001 in Berlin

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  1. Polizeimissionen und der Erhalt und Wiederaufbau rechtsstaatlicher Strukturen:

Gesprächsleitung Winfried Nachtwei, MdB:

Jetzt kommen wir zum derzeit vielleicht vordringlichstem Bereich, den internationalen Polizeimissionen. Ich freue mich besonders, dass wir die Polizei-Komponente hier im Hause des Deutschen Bundestages endlich einmal öffentlich ansprechen. In den letzten Jahren habe ich nämlich einen bemerkenswerten Unterschied festgestellt: Ich habe eine ganze Reihe von Polizisten kennengelernt, die in Bosnien, Kosovo usw. gearbeitet haben. Und, sie sagten es auch schon Herr Höynck: es ist phantastisch was diese Leute dort geleistet haben. In einer, gerade für Polizisten wohl besonders schwierigen Situation. Weil sie ja schließlich sonst hier für die Durchsetzung des Rechts zuständig sind und dann in einem weitgehend rechtlosen Raum arbeiten. Wo man wirklich den Eindruck hatte: das ist ein Kampf gegen Windmühlenflügel. Und wo gleichzeitig durch diese Polizeibeamten eine Einsatzmotivation vermittelt wurde, die wirklich erstaunlich war, die höchst bewundernswert war. Und dann aber eben der Gegensatz, dass hier in diesem Gebäude, Gebäude des deutschen Parlaments, diese Polizei-Komponente bisher wenig Berücksichtigung gefunden hat. Das habe ich bereits ganz am Anfang gesagt: wir gucken vor allem auf das militärische, das zivile jetzt auch etwas mehr, aber die polizeiliche Komponente – von der Exekutive vorangebracht - ist bisher viel zu wenig bis gar nicht auf der parlamentarischen Ebene präsent. Eigenartigerweise stößt dieser Bereich – nicht zuletzt durch Nachfragen von bündnisgrüner Seite – noch am ehesten im Verteidigungsausschuß auf Interesse. Schließlich geht es hier auch um die Aufgabe, Soldaten von nichtmilitärischen Aufgaben zu entlasten. So, aber soweit der Vorrede. Herr Stodiek, sie haben jetzt als erster das Wort. Und dann die anderen Herren. Bitteschön!

Thorsten Stodiek,
Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik Hamburg (IFSH):

Einordnung internationaler Polizei in den Bereich der Konfliktbearbeitung

Im Rahmen der Friedensmissionen der UNO und regionaler Sicherheitsorganisationen wie WEU und OSZE spielen internationale Polizeikomponenten eine immer bedeutendere Rolle. Operierten die UN während des Kalten Krieges in der Regel nur in zwischenstaatlichen Konflikten, indem sie Blauhelmsoldaten als Puffer zwischen zwei verfeindeten Armeen stationierten, waren es seit den neunziger Jahren fast ausnahmslos innerstaatliche Konflikte, mit denen sich die Weltorganisation konfrontiert sah. Zur Lösung dieser Konflikte, die sich oft in einem anarchischen Umfeld abspielten, bedurfte es des komplexen Aufbaus rechtsstaatlicher demokratischer Strukturen, für deren Absicherung eine internationale Polizeitruppe von fundamentaler Bedeutung war. Soldaten können durch ihre Präsenz zwar den großflächigen Ausbruch von Gewalt zwischen den Konfliktparteien verhindern, die genuinen Aufgaben einer Schutz-, Kriminal-, oder Verkehrspolizei können und wollen sie aber oftmals mangels adäquater Ausbildung und Ausstattung nicht verrichten. Daher wird für Missionen in Ländern, wo die lokale Polizei aufgelöst oder aufgrund vorausgegangener schwerer (Menschen-)Rechtsverstöße bei der Bevölkerung diskreditiert ist, eine internationale Polizei benötigt, die durch konsequente Rechtsdurchsetzung unter Beachtung von Rechtsstaatsprinzipien das Vertrauen der Bevölkerung gewinnt und somit der Selbstjustiz zuvorkommt. (Die Notwendigkeit eines funktionierenden Justizwesens sei hier am Rande erwähnt).

Der Bedeutungszuwachs der Polizeikomponente in internationalen Friedensmissionen spiegelt sich in der Entwicklung der Peacekeeping-Missionen seit dem Ende des Kalten Krieges sowohl in quantitativer wie qualitativer Hinsicht wider. Waren in der Namibia-Mission 1989 bis 1990 knapp 1.500 UN-Polizisten lediglich zur Beobachtung der lokalen Polizeikräfte im Einsatz, so kamen im Laufe der nächsten Missionen bei stetigem Personalanstieg auch Aufgaben wie der Aufbau und die Ausbildung lokaler Polizeieinheiten hinzu. Damit trug man der Erkenntnis Rechnung, dass der Erfolg einer Peacekeeping-Mission in großen Teilen von der "Performance" der lokalen Polizei nach dem Abzug der internationalen Sicherheitskräfte abhängig ist. Diese lokale Polizei muss bei Missionsende den Willen und die Fähigkeit besitzen, Menschenrechtsverletzungen zu verhindern, demokratische Institutionen zu schützen und konsequent gegen Korruption, organisierte Kriminalität und Terrorismus vorzugehen: Die Fähigkeit zur Gewährleistung der inneren Sicherheit ist schließlich eine Grundvoraussetzungen für die sozio-ökonomische Stabilisierung von Krisenregionen.

Den quantitativen wie qualitativen Höhepunkt in der Geschichte der internationalen Polizeieinsätze stellt die Kosovo-Mission der Vereinten Nationen (seit Juni 1999) dar. Den UNCIVPOL-Beamten wurde zusätzlich zu den bereits üblichen Überwachungs- und Ausbildungsaufgaben die Verantwortung für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit übertragen. Die vom UN-Sicherheitsrat autorisierten 4.718 UN-Polizisten bilden zudem das bislang mit Abstand größte Polizeikontingent in UN Friedensoperationen. Da auch das knapp ein Jahr später nach Osttimor entsandte Polizeikontingent der UNTAET (1.640) mit bewaffneten Exekutivaufgaben betraut wurde, ist davon auszugehen, dass solche Mandate (zumindest im UN-Rahmen) in künftigen Friedensmissionen neben den eher traditionellen Aufgaben von Ausbildung und Überwachung lokaler Polizeien vermehrt auf der Tagesordnung stehen werden. Diese Tatsache muss beim Aufbau internationaler Polizeikontingente berücksichtigt werden.

Erfahrungen/Probleme mit der Entsendung von Polizeikomponenten in internationalen Friedensmissionen

Alle bisherigen Missionen hatten in ihrer Anlaufphase mit logistischen Problemen zu kämpfen, so fehlte oft Büro-Material, Computer- und Kommunikationstechnik, oder es waren zuwenig Polizeifahrzeuge vorhanden.

Am schwerwiegendsten, weil auch am längsten anhaltend waren jedoch in allen Missionen – zumindest in denen mit hohem Personalbedarf – die Rekrutierungsprobleme bzw. ein Mangel an qualifiziertem Personal. Dieser Personalmangel stellte auch das größte Problem beim Aufbau der UNMIK-Polizei im Kosovo dar, der sich umso gravierender auswirkte, als die Polizei im Kosovo erstmals auch mit der Aufgabe des bewaffneten Law Enforcement versehen wurde. Im Dezember 1999, ein halbes Jahr nach Beginn der Mission, befanden sich erst knapp 2.000 der von UN-Generalsekretär Kofi Annan angeforderten 4.718 Polizisten im Einsatzgebiet. Diese Zahl war viel zu gering, um nach dem Abzug aller jugoslawischer Sicherheitskräfte die mit genuinen Polizeiaufgaben überforderten KFOR-Soldaten ausreichend zu unterstützen und zu entlasten. Allein bis November 1999 zählte KFOR im Kosovo 379 Morde. Über 180.000 Serben und Roma (gut die Hälfte dieser Bevölkerungsteile), hatten aus Angst vor Übergriffen der Albaner das Land in Richtung Montenegro und Serbien verlassen. Zwei Jahre nach Beginn der Mission hat sich die Sicherheitslage im Kosovo zwar deutlich verbessert, doch wagen weiterhin nur wenige Kosovo-Serben die Rückkehr in ihre Heimatdörfer. Das UNMIK-Polizeiaufgebot hat mit rund 4.500 Mann seine Sollstärke immer noch nicht voll erreicht. Auch Deutschland hat es nicht geschafft, wie versprochen, 420 (326) Beamten in der Mission zu halten.

Abgesehen vom rein quantitativen Aspekt des Personalmangels in UN-Polizeimissionen stellen qualitative Defizite der Polizisten und kulturelle Probleme in den Reihen der UN-Polizei und zwischen der UN-Polizei und den lokalen Polizisten bzw. der lokalen Bevölkerung große Hemmnisse für die erfolgreiche Umsetzung der immer komplexer werdenden Polizeimandate dar.

Vielen Polizisten mangelt es an den Grundvoraussetzungen für einen internationalen Einsatz: Sie sprechen kein Englisch, beherrschen die Dienstwaffe nicht und können die Geländefahrzeuge der UN-Polizei nicht steuern. Viele Beamte – vor allem aus Entwicklungsländern - sind von ihren Regierungen zwangsentsandt worden, ohne Rücksicht auf ihre Ausbildung, Ausrüstung und ihre Motivation. Entsprechend unbefriedigend ist vielfach ihr Auftreten in der Mission. Folge davon ist wiederum ein schlechtes Ansehen bei den lokalen Polizisten und der lokalen Bevölkerung, das das Bild der ganzen Mission negativ beeinflussen kann.

Auch aufgrund kulturell bedingter Unterschiede im Auftreten und in der Dienstauffassung kann es zu Spannungen innerhalb der gemischten internationalen Einheiten kommen. Das fängt bei kulturell bedingten unterschiedlichen Umgangsweisen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen an, die im internationalen Einsatz zu Irritationen oder gar Ehrverletzungen führen können, und endet aufgrund differierender Ansichten über die Anwendung physischen Zwangs bei Verhören oder unterschiedlichen Vorgehens bei Festnahmen möglicherweise fatal.

Obwohl prinzipiell für alle UN-Polizisten im Dienst der gleiche Code of Conduct gilt, werden die UN-Richtlinien von den einzelnen Beamten unterschiedlich interpretiert und des öfteren auch uneinheitlich gehandhabt.

Schwierig ist für die Beamten in Exekutivmissionen zudem die Verbindung der standardisierten UN-Operationsrichtlinien mit den jeweiligen gesetzlichen Regelungen im Einsatzland. So können die Vorschriften für Ermittlungstätigkeiten von Land zu Land differieren. Die daraus resultierenden Unsicherheiten und möglichen Rechtsverletzungen können zu einer Behinderung der zügigen Verbrechensaufklärung führen.

Bislang gibt es im UN-Rahmen nur sehr schwache Ansätze zur Vereinheitlichung der Ausbildung und zur Vorbereitung nationaler Polizeikontingente auf internationale Missionen, mit denen die beschriebenen Probleme beseitigt werden könnten. Dazu später mehr

OSZE und WEU haben sich bislang auf Überwachungsaufgaben sowie neuerdings auf die Reform bzw. den völligen Neuaufbau lokaler, zum Teil ethnisch gemischter Polizeien konzentriert (Albanien; Ostslawonien, Kosovo, Südserbien) wobei diese Missionen allgemein als erfolgreich bewertet werden. Aufgrund der personell eher kleinen Missionen konnten die Kontingente i.d.R. auch mit gut ausgebildetem Personal versehen werden. Zudem haben die im Rahmen der UN-Missionen erwähnten kulturell bedingten Probleme innerhalb der WEU- und OSZE-Einsätze scheinbar keine große Rolle gespielt, da alle Beamte aus ähnlichen Kulturkreisen stammen.

Grundsätzlich hätten OSZE und WEU bzw. EU momentan aber die gleichen Rekrutierungsschwierigkeiten wie die UNO, müssten sie ähnlich umfangreiche Polizeikontingente aufstellen wie dies die UN bspw. in Bosnien, im Kosovo oder in Ost-Timor zu bewerkstelligen hatten.

 

Programme und Aktivitäten zur Effizienzsteigerung internationaler Polizeimissionen

Maßnahmen der UNO

Mit der "Agenda for Peace" von Generalsekretär Boutros-Ghali begannen 1992 umfassende Reformen im Peacekeeping-Bereich. In den folgenden Jahren wurden strukturelle Veränderungen im Department for Peacekeeping Operations (DPKO) eingeleitet, um frühzeitige und umfassende Planungen von Friedensoperationen zu erreichen. Vor allem im Bereich der Vorbereitung von Polizeimissionen bestehen im DPKO aber noch erhebliche strukturelle Defizite: Lediglich neun Polizisten waren im letzten Jahr mit Planungs- und Unterstützungsaufgaben beschäftigt.

Um Peacekeeping-Einheiten schneller entsenden zu können, schlossen die UN im Rahmen eines United Nations Standby Arrangements System (UNSAS) seit 1995 mit 33 Mitgliedstaaten Memoranda of Understanding (MOU), in denen die Staaten angeben, wie viel Truppen und Material sie unter Vorbehalt für UN-Einsätze zur Verfügung stellen. Bis dato wurden den UN in diesem Rahmen 2.150 Polizisten bereitgestellt. Angesichts der Zahl von rund 6.800 UN-Polizisten, die im Sommer 2001 allein in den Missionen auf dem Balkan und in Ost-Timor eingeplant sind, stellen diese 2.150 Polizisten allerdings nur den sprichwörtlichen Tropfen auf dem heißen Stein dar.

Um einen einheitlichen Performance-Standard in den multinationalen Polizeieinheiten zu erzielen – an manchen Missionen nehmen Polizisten aus über 50 Ländern teil – haben die Vereinten Nationen Verhaltensrichtlinien erlassen, die den Umgang mit (mutmaßlichen) Straftätern (Festnahmen, Verhöre, Inhaftierung, Schusswaffengebrauch) unter Beachtung der Menschenrechte und des Einsatzes der geringst möglichen Gewalt regeln. Darüber hinaus wurde ein Katalog von Mindestanforderungen an UNCIVPOL-Beamten erarbeitet. Dieser sieht ausreichende Kenntnisse der Missionssprache (i.d.R. Englisch), die Beherrschung eines Geländewagens und – wo bewaffnetes Law Enforcement vorgesehen ist - den sicheren Umgang mit der Dienstwaffe vor. Zudem bieten die UN auch Ausbildungslehrgänge an und unterstützen nationale Ausbildungsstätten mit Lehrmaterial und mobilen Ausbildungs- und Prüferteams. Dennoch sind – wie gerade geschrieben - auch in den jüngsten Polizeimissionen auf dem Balkan erhebliche Unterschiede in der Qualifikation der Missionsmitglieder aus verschiedenen Nationen zu konstatieren.

Eine von UN-Generalsekretär Annan im März 2000 eingesetzte Expertenkommission veröffentlichte am 17. August 2000 den Brahimi-Report, in dem sie umfangreiche Verbesserungsvorschläge im Bereich der UN-Friedensoperationen unterbreitet. Dieser Bericht, der vom UN-Sicherheitsrat und der UN-Vollversammlung mit großer Zustimmung zur Kenntnis genommen wurde, (und bislang nur unzureichend umgesetzt wurde) enthält auch im Bereich ziviler Polizei eine Reihe bemerkenswerter Vorschläge für die Effektivierung der Einsätze.

  • Um eine schnellere Entsendung von zivilen Polizeieinheiten zu garantieren, soll im Rahmen des UNSAS ein Pool von mindestens 100 hochrangigen Polizeibeamten eingerichtet werden, die innerhalb von sieben Tagen einsetzbar sind, schon in die Planungsphase einer Mission eingebunden werden, als Vorauskommando im Missionsgebiet die erforderlichen Strukturen aufbauen und im Verlauf der Mission die Neuankömmlinge in ihre spezifischen Aufgaben einweisen können.
  • Um den großen Personalmangel zu beheben, werden die UN-Mitgliedstaaten aufgefordert, weit mehr Polizisten als bislang (2.150) in nationalen Standby-Pools für UN-Einsätze bereitzuhalten.
  • Ferner sollen die Mitgliedstaaten gemeinsame Ausbildungslehrgänge für ihre Beamten einrichten, damit sich die Polizisten verschiedener Staaten schon in der Bereitschaftsphase kennen lernen können und auf ein einheitliches Ausbildungsniveau gebracht werden. Staaten, die im Besitz der erforderlichen Ausbildungserfahrung und Ressourcen sind, sollten solche Kurse für andere Staaten anbieten.
  • Darüber hinaus empfiehlt der Bericht, die Polizisten sollten in diesen Kursen auch schon Kontakt zu anderen Komponenten von Peacekeeping-Missionen, bspw. Militärs, Rechtsexperten oder Hilfsorganisationen herstellen können.
  • Der Bericht fordert außerdem eine Trennung der militärischen und polizeilichen Abteilung im DPKO sowie die umfassende Aufstockung der Stellen in der Polizeidivision, damit die Polizeiplaner ihrer Verantwortung gegenüber den über 8.000 im Einsatz befindlichen Kollegen auch gerecht werden können.
  • Zum Abbau von Rechtsunsicherheiten im Einsatz empfiehlt der Bericht zudem die Einsetzung einer Rechtsexpertenkommission zur Prüfung der Durchführbarkeit und des Nutzens eines allgemeinen Übergangs-Strafrechts, das - regional anpassbar - bis zur Wiederherstellung des örtlichen Rechts und der Rechtsorgane anwendbar wäre.

Kofi Annan beauftragte daraufhin eine aus Rechtsexperten des UN-Hauptquartiers und der Missionen in Kosovo und Ost-Timor bestehende Expertengruppe mit der Prüfung des Kommissions-Vorschlags. Dieses Expertengremium bezweifelte zwar, dass ein Modell-Recht angesichts der unterschiedlichen Rechtstraditionen in den Mitgliedstaaten praktikabel und in den Missionsländern erwünscht sei, folgerte jedoch, dass zumindest die Ausarbeitung praxisrelevanter Richtlinien für die Verbrechensbekämpfung nützlich wäre, vorausgesetzt die Richtlinien kollidierten nicht mit den lokalen Gesetzen und entsprächen internationalen Rechtsstandards. Dieser Vorbehalt führt in der Praxis allerdings zu zeitraubenden Rechtsvergleichen und verspricht daher kaum eine Verbesserung. Annan verwies darauf, dass das Centre for International Crime Prevention, das Büro des Hohen Kommissars für Menschenrechte sowie die Büros des Entwicklungsprogramms und des Kinderhilfswerks der Vereinten Nationen bereits umfangreiche Vorarbeiten in der Frage allgemeiner UN-Richtlinien geleistet hätten. Er beauftragte deshalb die erwähnten Unterorganisationen der UNO und die Expertengruppe, gemeinsam Bereiche für die Aufstellung allgemeiner Regeln der Verbrechensbekämpfung zu identifizieren.

Zur Umsetzung dieser Forderungen ist zu sagen, dass sich an der unbefriedigenden Personallage im Polizei-Pool nichts geändert hat, so dass dieser Teil des Standby Arrangements System von Insidern auch als "Witz" bezeichnet wird.

Umgesetzt wurde seit dem letzten Jahr allerdings die Trennung der Polizei- von der Militärabteilung sowie die Aufstockung des Polizeipersonals in der Polizeiabteilung. Der CIVPOL-Adviser untersteht jetzt direkt dem Under-Secretary for Peacekeeping und nicht mehr dem Chef der Military Division. Das Personal wurde zudem um acht Personen aufgestockt. Angestrebt wird eine Personaldecke von über 24 Beamten. Darüber wird der Haushaltsausschuss bis Mitte November 2001 entscheiden. Der Leiter der Polizeiabteilung ist zuversichtlich, dass er seine angeforderten Stellen zugesprochen bekommt.

Schlecht sieht es dagegen mit der Entwicklung des internationalen Criminal Codes aus. Es findet sich bei der UNO niemand, der sich ernsthaft mit dieser Thematik beschäftigen möchte. Vor allem die Länder der Bewegung der Blockfreien (NAM) sind gegen die Entwicklung dieses Übergangsstrafrechts. Die EU und die USA unterstützen hingegen die Idee.

Im Sekretariat gibt es bislang aber auch keinen wirklichen Strafrechtsexperten. Das UNDP hat zusammen mit Kanada lediglich die Entwicklung eines Correctional Codes (Richtlinien für den Strafvollzug) in Angriff genommen.

Fazit: Im Bereich der Missionsplanung kommt es zu Verbesserungen, Im Bereich der effizienten Missionsdurchführung bestehen hingegen viele der bisherigen Hindernisse fort.

Maßnahmen der OSZE

Als Folge der gravierenden Rekrutierungsprobleme im Zuge der Kosovo Verification Mission und in Anbetracht der Erkenntnis, dass auch im OSZE-Raum Polizeikomponenten im Rahmen von Peacekeeping-Missionen eine immer größere Bedeutung erlangen, vereinbarten die Staats- und Regierungschef der 54 OSZE-Staaten auf dem Istanbuler Gipfel im November 1999 Maßnahmen zur Stärkung des operativen Bereichs der Organisation. Im Hinblick auf künftige Polizeimissionen sind die folgenden Maßnahmen interessant:

  • die Einrichtung eines Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams (REACT);
  • der Ausbau der Fähigkeit zur Durchführung von Polizei-Aktivitäten wie der Schulung, des Aufbaus, der Überwachung lokaler Polizei, eventuell auch polizeilicher Exekutivmaßnahmen;
  • die Einrichtung einer Einsatzzentrale im Konfliktverhütungszentrum zur Planung und Durchführung von OSZE-Missionen.

Ähnlich wie die UN will auch die OSZE so einen Expertenpool aufbauen, aus dem das für eine Friedensmission notwendige Personal rasch rekrutiert werden kann. Auch im Operationszentrum, das über eine zentrale Datei des Personalpools verfügt, sollen künftige Missionen frühzeitig - das heißt vor der tatsächlichen Missionsbeschlussfassung des Ständigen Rats - vorbereitet werden. Potentielle Missionsteilnehmer sollen anhand von OSZE-Ausbildungslehrgängen schon im Vorfeld von Missionen auf ihre spätere Verwendung vorbereitet werden.

Neben dem Aufbau der Einsatzzentrale (seit September 2000 einsatzfähig) und der Inbetriebnahme der internetgestützten React-Datenbank im April diesen Jahres (schon über 2.500 Besucher) hat sich bezüglich des Aufbaus von Polizeikapazitäten auf OSZE-Ebene jedoch sehr wenig getan. Daher wurde auf dem Wiener Ministerial Meeting/Ministerratstreffen im November 2000 auf Drängen der Briten beschlossen, die Frage der Schaffung eines Senior Police Adviser (SPA) / eines hohen Polizeiexperten anzugehen.

Eine Open Working Group on Police Matters, in der alle 55 OSZE-Teilnehmerstaaten mitwirken konnten, wurde mit der Klärung dieser Frage beauftragt. Schnell wurden dabei zwei unterschiedliche Ansichten zum Thema Police Adviser bei den Teilnehmerstaaten deutlich.

Die eine Seite (u.a. Briten, Kanadier, Schweizer) sah die Schaffung des Adviser-Postens als vorrangig an. Ihrer Ansicht nach sollte der Police Adviser anschließend die inhaltlichen Aspekte wie künftige Aufgabenfelder und Strukturen der OSZE-Polizei ausarbeiten.

Die andere Seite (u.a. Deutschland, Russland) wollte von der Arbeitsgruppe zuerst die inhaltlichen Fragen der OSZE-Polizei-Arbeit, Verbindungen mit anderen internationalen Organisationen (Seeger) im Polizeiwesen sowie die Aufgaben und die Position des Police Advisers geklärt haben, bevor dieser vom Ständigen Rat berufen würde.

Einem Kompromiss folgend, trafen sich Ende Juni dieses Jahres hohe Vertreter der Innenministerien und Polizeibehörden der Mitgliedstaaten in Wien um inhaltliche Fragen wie auch die Frage der Schaffung und Besetzung des Polizeiberaters zu klären. Anschließend wurde dem Ständigen Rat ein Bericht zur Beratung und Beschließung vorgelegt. Der Ständige Rat hat die Vorschläge bislang jedoch noch nicht abgesegnet.

Unklarheit besteht auch weiterhin über mögliche Polizeiaufgaben in OSZE-Missionen. Sollen nur Ausbildungsmissionen vorgenommen werden oder auch Law Enforcement-Einsätze. Die meisten Mitgliedstaaten sind für reine Ausbildungsmandate – schon alleine deshalb – weil sie eine Situation wie im Kosovo, wo die öffentliche Ordnung vollständig zusammengebrochen ist, im OSZE-Raum kein weiteres Mal für wahrscheinlich halten. Weitere Polizeiausbildungseinsätze sind denkbar in: Serbien und Mazedonien, und eine Polizeikomponente könnte auch in Nagorny-Karabach im Rahmen einer Peacekeeping-Mission eingesetzt werden.

Maßnahmen der EU

Auf dem EU-Gipfel im portugiesischen Feira im Juni 2000 beschlossen die Staats- und Regierungschefs den Aufbau einer bis zu 5.000 Beamten starken europäischen Polizeitruppe für internationale Kriseneinsätze, von der 1.000 Beamte auf Ersuchen der UN, der OSZE oder der EU binnen dreißig Tagen entsendbar seien und das ganze Aufgabenspektrum polizeilicher Arbeit im Rahmen von Friedensoperationen, wie bspw. polizeiliche Beratung, Schulung, Überwachung sowie die Ausübung von Polizeigewalt wahrnehmen könnten. Ausdrücklich wurde dabei auch die Möglichkeit der Vergabe bewaffneter Exekutivmandate eingeschlossen und der Einsatz gendarmerieähnlicher Verbände angeregt. Der Aufbau des Personalpools soll mit der OSZE und der UNO koordiniert werden, um Doppelarbeit zu vermeiden.

Am 10. Mai dieses Jahres trafen sich nun erstmals die obersten Polizeibeamten der EU-Staaten in Brüssel, um bekannt zu geben, wie viele Polizisten ihre Staaten für die EU-Truppe zur Verfügung stellen können. Die deutschen Vertreter waren dabei leider nicht in der Lage, genaue Zahlen zu nennen. Grund dafür waren die Streitigkeiten über die Aufteilung der Kosten und Personalanteile von Bund und Ländern. Allgemein wird aber von einem deutschen Beitrag von mindestens 500 Beamten ausgegangen. Die GdP geht sogar von 600 bis 800 Polizisten aus. Damit wäre die angestrebte Zahl von EU-weiten 5000 Beamten erreicht, denn die anderen EU-Mitglieder haben Zusagen für rund 4.400 Polizisten gemacht.

Seit kurzem gibt es nun bei der EU in Brüssel eine siebenköpfige Polizeieinheit, die dem Generalsekretär des Rates und hohen Beauftragten für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, unterstellt ist. Sie soll den Aufbau der EU-Polizei koordinieren und Einsatzmöglichkeiten definieren.

Zur Vernetzung der einzelstaatlichen Ausbildungseinrichtungen für hochrangige Führungskräfte der EU-Polizisten beschloss der Europäische Rat zudem bereits im Dezember 2000 die Einrichtung der Europäischen Polizeiakademie (EPA). In dieser Akademie mit Sitz in den Niederlanden sollen in erster Linie Ausbildungsveranstaltungen für hohe Polizeibeamte angeboten werden. Ziel ist jedoch auch die gemeinsame Ausbildung von Beamten des mittleren Dienstes, für Einsatzbeamte, für die Polizeiausbilder sowie für die Beamte der EU-Krisentruppe, die dadurch auf ein einheitliches Ausbildungsniveau gebracht werden könnten.

 

Maßnahmen in der Bundesrepublik

Um die Rekrutierung, Ausbildung und Entsendung des Personals für die internationalen Polizeieinsätze besser koordinieren zu können, gründeten der Bund und die Länder 1994 die Arbeitsgruppe International Police Task Force (AG/IPTF). Ende der neunziger Jahre begannen das Land Nordrhein-Westfalen und der BGS mit regelmäßigen Basislehrgängen für Auslandsmissionen, an denen potentielle Kandidaten für internationale Einsätze teilnehmen konnten. Nordrhein-Westfalen, das 1994 auch die Verantwortung für die Ausbildung aller deutschen Polizisten übernahm, die nach Bosnien-Herzegowina/Mostar entsandt wurden, ist in Deutschland auch im Bereich Personalpool-Bildung führend. Geplant ist, künftig bis zu 120 Beamte durchgehend auf Standby-Basis zur Verfügung zu halten und dafür zusätzliche Stellen zu schaffen. Mittlerweile haben auch andere Bundesländer wie Brandenburg oder Hamburg mit dem Aufbau von Standby-Pools begonnen. Von deutscher Seite besteht bislang jedoch kein Interesse, die Daten der im Pool aufgeführten Beamten auch dem DPKO in New York mitzuteilen: Deutschland beteiligt sich noch nicht mit Polizisten am UNSAS.

Nordrhein-Westfalen hat auch als erstes Bundesland damit begonnen, hochrangige Polizei-Beamte in Lehrgänge ausländischer Polizeibehörden zu entsenden. Fünf Beamte nahmen an einem Commander Course am Swedish Armed Forces International Center (SWEDINT) im schwedischen Almnäs teil und zwei weitere Beamte besuchten einen Lehrgang der Königlichen Marechaussee in Apeldoorn, Niederlande.

Das Polizeifortbildungsinstitut "Carl Severing" in Essen Schellenberg wird im November erstmals einen internationalen Commander Course in Deutschland abhalten.

Empfehlungen

  • Um eine schnellere Entsendung von zivilen UN-Polizeieinheiten zu garantieren, sollte die Bundesrepublik im Rahmen des UNSAS sowohl für das im Brahimi-Report angesprochenen Polizeiführungsteam als auch für den eigentlichen Polizistenpool ihren Personalbeitrag leisten.
  • Beim Aufbau der Standby-Pools sollte Deutschland zudem der Bedeutung weiblicher Polizisten in internationalen Polizeimissionen stärker als bislang Rechnung tragen. Polizeibeamtinnen können gerade für die weibliche Zivilbevölkerung eine wichtige Rolle beim Aufbau des Vertrauens gegenüber den ausländischen Ordnungskräften spielen. Vor allem Frauen, die in der Konfliktzeit Opfer sexueller Gewalt wurden, werden sich bei der Aufklärung solcher Verbrechen eher weiblichen Polizisten anvertrauen. Die Beispiele von Frauenhandel und erzwungener Prostitution in Bosnien und vor allem aktuell im Kosovo, oder Misshandlungen im Familienbereich verdeutlichen, dass es auch in der Nachkonfliktzeit viele Szenarien gibt, in denen die weibliche Zivilbevölkerung auf Hilfe angewiesen ist, die qualifizierter von weiblichen Polizisten geleistet werden kann.
  • Deutschland sollte sich im Verbund mit andern UN-Mitgliedsländern beim Aufbau gemeinsamer Ausbildungslehrgänge für Beamte verschiedener Nationen engagieren. Von solchen gemeinsamen Lehrgängen würde insbesondere das Personal aus Entwicklungsländer profitieren können.
  • Zwar empfiehlt der Brahimi-Report, in Anbetracht der ständig wachsenden Komplexität der Mandate auch das Anforderungsprofil an die Beamten zu erhöhen, doch bezieht er diese Empfehlung nur auf den Aspekt des aktiven Aufbaus lokaler Polizeistrukturen. Von entscheidender Bedeutung für den Erfolg künftiger Missionen ist allerdings zunehmend die Kompetenz und Ausrüstung der UNCIVPOL-Beamten im Bereich des bewaffneten Law Enforcement. Neben einer ausreichend hohen Zahl an Streifen- und Kriminalbeamten bedarf es dabei auch angemessen vieler Beamter, die im geschlossenen Verband bei politischen oder kulturellen Großveranstaltungen für Ordnung sorgen und beim Auftreten von Unruhen in der Lage sind, mit polizeilichen Einsatzmitteln die Lage unter Kontrolle zu bringen. Im Kosovo haben sich die Hundertschaften der Special Police Units (SPU) aus Argentinien, Jordanien, Indien, Pakistan, Polen, Spanien und der Ukraine diesbezüglich bereits bewährt. Da es in Europa in vielen Ländern Polizeieinheiten gibt, die für solche Aufgaben bestens gerüstet sind (bspw. italienische Carabinieri, französische Gendarmerie, niederländische Marechaussee, spanische Guardia Civil, deutscher BGS oder deutsche Bereitschaftspolizei), sollten diese Länder auch bereit sein, eigene Hundertschaften oder gemeinsame Verbände aufzustellen. Italiener und Franzosen müssten dabei allerdings davon überzeugt werden, diese Verbände aus den militärischen Strukturen auszugliedern und unter zivilem UN-Kommando agieren zu lassen. Dass diese Einheiten auch im zivilen Bereich zu operieren gewohnt sind, beweisen sie ständig im Routinedienst in ihren Heimatstaaten.
  • Gendarmerieähnliche Einheiten müssten auch Teil einer schnell entsendbaren multinationalen Polizeitruppe sein. Vorbild hierfür könnte die seit letztem Jahr einsatzbereite militärische multinationale Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG) sein. In ihr sind neun Nationen aus Europa sowie Kanada und Argentinien vertreten. Nach dem Muster der SHIRBRIG würden mehrere Nationen einen gemeinsamen Polizeiführungsstab bilden. Jedes Teilnehmerland würde für bestimmte polizeiliche Tätigkeiten das dafür notwendige Personal und die Ausrüstung stellen. Denkbar wären so z.B. spezielle Beiträge für Aufgabengebiete wie Logistik, Fernmeldewesen, Bekämpfung organisierter Kriminalität, Verbrechensermittlung, Personen- und Objektschutz, Riot Control, Gerichtspolizei, Grenzschutz, Verkehrslenkung etc. Die Beamten der verschiedenen Länder würden mehrmals jährlich gemeinsam trainieren, bis zum Tage ihrer Entsendung jedoch ihren regulären Dienst in der Heimat verrichten. Um eine hohe Akzeptanz dieser Polizei in allen Regionen der Welt zu erreichen, müsste das Personal auch aus allen Regionen der Welt rekrutiert werden. Diese schnell entsendbare - insgesamt rund 4.000 Personen starke - Polizeitruppe würde binnen 30 Tagen als Vorauskommando der internationalen Polizei im Einsatzgebiet tätig werden und spätestens nach sechs Monaten – wenn das eigentliche Polizeikontingent vor Ort ist - wieder aus einer Mission abgezogen werden. Eine solche Truppe hätte gegenüber bisherigen multinationalen UN-Kontingenten den unschätzbaren Vorteil eines einheitlichen Ausbildungsstands und der notwendigen Erfahrung in der Zusammenarbeit von Beamten aus unterschiedlichen Kulturkreisen.
  • Im OSZE- und EU-Bereich gilt entsprechend, dass die Teilnehmerstaaten den Organisationen eine ausreichende Anzahl an Personal zur Verfügung stellen.
  • In Absprache mit der EU sollten die für die künftige EU-Polizei vorgesehenen Polizisten auch in die REACT-Personaldatenbank der OSZE aufgenommen werden.
  • Gemeinsame Ausbildungsprogramme – unter konsequenter Umsetzung der UN-Peacekeeping-Richtlinien - müssten für Polizisten aus EU-Staaten und den anderen OSZE-Nationen angeboten werden, um die Beamten auf einen einheitlichen Ausbildungsstand zu bringen. Im Rahmen der multinationalen EU-Ausbildungslehrgänge sollten auch OSZE-Teilnehmerstaaten teilnehmen können, die nicht Mitglied der EU sind. Die dadurch für die EU entstehenden Zusatzkosten sollten von wohlhabenden OSZE-Nationen übernommen werden. Die Bereitschaft dazu wurde schon signalisiert. Im Zuge dieser gemeinsamen Ausbildung müsste konsequent auf Polizisten, die den Ansprüchen an bestimmte Posten nicht genügen, verzichtet werden. Missstände, die sich auf UN-Ebene aufgrund des Prinzips der Balance of Nations bei der Verteilung von Führungspositionen ergeben haben, könnten so verhindert werden.
  • In Deutschland selbst gilt es, auf Bundes- und Länderebene die Vorleistungen für effektive internationale Polizeimissionen zu schaffen. Alle Bundesländer sollten dem Beispiel Nordrhein-Westfalens folgen und mit dem Aufbau von Polizei-Personalpools für Auslandseinsätze beginnen. Wenn alle Länder gemäß dem sogenannten Königsteiner Schlüssel ihren Personal- und Kostenanteil (zusätzlich zum Beitrag des BGS) für einen deutschen Gesamtpool leisten, dürfte es kein Problem geben, für künftige Missionen rund 600 Beamte in Bereitschaft zu halten.
  • Damit sich eine ausreichende Zahl an Freiwilligen findet, müssen jedoch die Anreize für eine ständige Einsatzbereitschaft für Auslandseinsätze verbessert werden:
  • Beamte, die sich für Auslandsmissionen bereit halten, dürfen dadurch keinen "Karriereknick" erleiden. Ihnen sollten daher die für Beförderungen notwendigen Weiterbildungskurse nicht vorenthalten werden oder es sollte zumindest die Möglichkeit geben, dass gute Leistungen in Auslandseinsätzen fehlende Weiterbildungsmaßnahmen kompensieren können.
  • Für die Opfer, die die Beamten und ihre Familien schon in der "Standby-Phase" aufgrund ihrer ständigen Einsatzbereitschaft erbringen, sollten sie eine finanzielle Entschädigung erhalten: sei es, dass sie auch in der Bereitschaftsphase einen Teil der Auslandszulage erhalten oder ihnen die Bereitschafts- und Einsatzphase im Hinblick auf eine frühzeitige Pensionierung angerechnet wird.
  • Damit die Beamten überhaupt von ihrem Heimatdienst freigestellt werden können, müssen zusätzliche Planstellen geschaffen werden. Anderenfalls werden die Belastungen für die Kollegen, die die Arbeit ihrer abwesenden Kollegen mit übernehmen müssen, zu groß.
  • Die Beamten, die sich für Auslandmissionen bereithalten, müssen umfangreicher als bisher auf ihren Einsatz vorbereitet werden. Dies beinhaltet Sprachtraining, Stresstraining, Erlernen der UN-Richtlinien für PK-Missionen. Am besten sollte dieses in internationalen Lehrgängen geschehen.
  • In den missionsspezifischen Kurzlehrgängen im Vorfeld einer Entsendung sollten die Beamten zudem intensiver als bisher üblich mit den politischen, rechtlichen und kulturellen Gegebenheiten des Einsatzlandes vertraut gemacht werden. Beamte, die in das Kosovo entsandt wurden, besaßen diesbezüglich keinerlei schriftliches Informationsmaterial. Einen Schritt zur Behebung dieses Problems stellen die Mission Information Packages dar, die das Zentrum für OSZE-Forschung am IFSH gegenwärtig in Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt, der Training and Capacity-Building Unit des OSCE-Sekretariats sowie den OSZE-Missionen in Kosovo und Bosnien-Herzegowina entwickelt.

Literaturverzeichnis

Brahimi-Report (2000), Report of the panel on UNITED NATIONS Peace Operations, 17 August 2000, A/55/305, S/2000/809).

DPKO (2000), Monthly Summary Of Contributors as of 30 September 2000, unter: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/index.htm.

EU (2000), Bericht des Vorsitzes über die Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vom 21. Juni 2000. Siehe insbesondere Anlage 4 zu Anlage I: Konkrete Ziele für die Polizeikräfte, unter: http://www.auswaertiges-amt.de/4_europa/2/4-2-1k1.htm.

Hufnagel, Frank-Erich (1996), UN-Friedensoperationen der zweiten Generation. Vom Puffer zur neuen Treuhand, Berlin.

OSZE (1999), Europäische Sicherheitscharta, SUM.DOC/1/99, Istanbul, 19. November 1999, in: OSZE Jahrbuch 2000, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg/IFSH, Baden-Baden.

Stodiek, Thorsten (2000), Internationale Polizeimissionen und die Herausforderungen auf internationaler und nationaler Ebene, in: Vierteljahresschrift für Sicherheit und Frieden, Nr. 1, S. 66-71, Baden-Baden.

Stodiek, Thorsten (1999), Der deutsche Beitrag zu den "Standby Forces" der Vereinten Nationen, Hamburger Beiträge zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, Heft 113.