Lessons
Learned?
Internationale Beiträge zur Verbesserung der zivilen Missionsfähigkeiten
Wir kommen zu unserem ersten Themenblock, den internationalen Erfahrungen. Wir
beschäftigen uns mit den relevanten Ebenen der UN, der OSZE, der EU und der Bundeswehr.
Wir haben für die Einführung Herrn Dr.Winrich Kühne von dem Berliner think-tank, der
Stiftung Wissenschaft und Politik gewinnen können. Er wird uns in seinem ersten Referat
in die konzeptionelle Entwicklung der Friedenseinsätze unter besonderer Berücksichtigung
der zivilen Komponenten und der Kooperation von Militär, Polizei und zivilen Akteuren
einführen. Was sind die Lessons Learned, was kann man verbessern, was ist die Grundlage
dafür? Hierzu möchte ich Herrn Dr. Kühne das Wort geben.
Dr. Winrich Kühne,
Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP):
Peace Support und Governance: Die vierte Generation
internationaler Friedensmissionen
Charakter und Dynamik der Friedenseinsätze haben sich im Laufe der letzten Jahrzehnte
grundlegend verändert. Leicht bewaffnete Blauhelme mit weißen Fahrzeugen beherrschen nur
noch ausnahmsweise das Bild. Statt dessen ist die Präsenz schwerbewaffneter Einheiten in
Friedenseinsätzen gängig geworden. Zugleich wurde, anders als bei früheren Einsätzen,
die enge Zusammenarbeit von Militär, Polizei und zivilen Organisationen zu einem
tragenden Pfeiler.
Das Ausmaß des Wandels wird in Politik, Medien und auch der Friedensforschung noch
immer unzureichend verstanden. Aber auch in der UNO fällt es vielen schwer, sich von
alten Vorstellungen zu lösen, so daß am Begriff "peace-keeping" in allen
Dokumenten eisern festgehalten wurde. Das soll sich jetzt ändern. In seinem Report
"Wir, die Völker" für die Millennium-Generalversammlung im Herbst 2000,
spricht Kofi Annan bewußt von "Peace Operations" statt von
"Peacekeeping" und stellt fest: "While traditional peacekeeping had focused
mainly on monitoring ceasefires, today’s complex operations are very different."
In der Tat, die heutigen Einsätze haben nicht mehr viel mit den Blauhelmeinsätzen der
Vergangenheit gemeinsam. Beginnend mit UNTSO 1948 im Nahen Osten und dann insbesondere
UNEF auf dem Sinai Mitte der 50er und UNFICYP auf Zypern Mitte der 60er Jahre waren sie in
aller Regel beschränkt auf die Beobachtung und/oder Überwachung von Waffenstillständen.
Konsens, Neutralität sowie die Anwendung von Gewalt ausschließlich zur persönlichen
Selbstverteidigung waren dementsprechend die drei konzeptionellen Grundpfeiler der ersten
Generation von Friedenseinsätzen, und mit einem Nachteil behaftet: Die meisten Einsätze,
wie UNTSO im Nahen Osten und UNFICYP auf Zypern, waren im Hinblick auf Konfliktlösung
statisch und konnten auch deshalb bis zum heutigen Tage nicht abgeschlossen werden. Denn
die Groß- und Supermächte teilten lediglich das Interesse, Konflikte einzufrieren, damit
sie nicht zu globalen, möglicherweise sogar nuklearen Auseinandersetzungen eskalierten.
Konfliktlösung war insofern nicht möglich. Das traditionelle Peacekeeping ist ein Kind
des Kalten Krieges!
Ende der 80er Jahre wurde durch das Ende des Ost-West-Konflikts im Sicherheitsrat (SR)
der Weg frei für eine Verständigung nicht nur auf Waffenstillstände, sondern auch auf
Konfliktlösung. Langjährige Auseinandersetzungen wie die in Namibia, Mittelamerika und
Kambodscha konnten plötzlich zu Ende gebracht werden. Die zweite Generation von
Einsätzen kam auf. Sie ist charakterisiert durch Dynamik im Sinne eines im Einsatz
angelegten Prozesses zur Konfliktlösung und durch Multidimensionalität in Form einer
Ausweitung auf eine Reihe nichtmilitärischer Bereiche, die für die Lösung der Konflikte
jeweils wichtig sind. Die militärische Beobachtung und Überwachung von
Waffenstillständen ist nur noch eine Aufgabe unter anderen. Polizeiaufgaben, Vorbereitung
von Wahlen, humanitäre Hilfe und Beobachtung der Menschenrechtssituation, Aufbau der
zivilen Verwaltung und des Justizwesens, Rückführung von Flüchtlingen, Entwaffnung,
Demobilisierung und Reintegration der Kombattanten etc. kommen hinzu. In seiner Agenda
für den Frieden prägte Boutros Boutros-Ghali 1992 für diese Aktivitäten den Begriff
des Post-Conflict Peacebuilding. Er hat heute strategische Bedeutung.
Die schnellen Erfolge in Namibia, in Mittelamerika und in Mozambique weckten in Politik
und Öffentlichkeit allerdings völlig überzogene Erwartungen an die künftige Rolle der
UNO. Denn andere Missionen – UNOSOM in Somalia, UNAMIR in Ruanda und UNPROFOR in
Bosnien – gerieten in große Schwierigkeiten und wurden vor allem mit einem Problem
nicht fertig: Die feierliche Unterzeichnung von Waffenstillständen und
Friedensvereinbarungen bedeutete bei den durch Staatszerfall, ethnische Rivalitäten und
Warlords gekennzeichneten Konflikten keineswegs ein Ende der Gewalt. Peacebuilding hatte
keine oder nur eine geringe Chance. Die hierfür zuständigen zivilen Mitarbeiter wurden
in ihrer Arbeit behindert, bedroht und vereinzelt sogar umgebracht. Hier sei nur an die
Zustände in Somalia im Herbst 1992 erinnert!
Die internationale Gemeinschaft bzw. die UNO stand vor einer schwierigen Entscheidung.
Entweder sie gab auf und zog sich zurück oder sie fand einen Weg, die Gewalt unter
Kontrolle zu bringen und für das Peacebuilding ein sogenanntes Secure Environment
herzustellen. Die Antwort des SR bestand darin, die Führer von Friedenseinsätzen, sei es
im Rahmen der UNO, der NATO oder von sogenannten Koalitionen der Willigen, auf der Basis
von Kap. VII (Art. 39, 42) der UN-Charta zu ermächtigen, zur Herstellung eines
solchen Environment äußerstenfalls auch militärische Gewalt einzusetzen. Die dritte
Generation, das sogenannte robuste Peacekeeping, war entstanden. Somalia machte den
Anfang.
Diese Einsatzform hat sich durchgesetzt. Die Bilanz der UN-Mandate seit Mitte der 90er
Jahre ist eindeutig. Bei fast allen Einsätzen waren die Waffenstillstands- und
Friedensvereinbarungen durch Mandate abgesichert, die auf Kap. VII basierten. Und
eine Schlüsselaussage des Brahimi-Reports lautet, daß "robust rules of engagement,
against those who renege on their commitments to a peace accord or otherwise seek to
undermine it by violence" eine Grundvoraussetzung für erfolgreiches Handeln ist.
Traditionelle Blauhelmeinsätze sind jedoch nicht überflüssig geworden. Wo sie
möglich sind, wie bei MINURCA in der Zentralafrikanischen Republik, sollen sie zum Zuge
kommen. Der Entscheidung muß jedoch eine sorgfältige Prüfung des Gewaltpotentials im
konkreten Konflikt auch nach der Unterzeichnung eines Friedensabkommens vorangehen. Die
Entwicklung zum Worst Case muß, anders als bei den traditionellen Einsätzen üblich,
eingeplant werden. Im Falle Sierra Leones unterblieb eine solche Prüfung!
Mit einem gewissen Recht kann man inzwischen von einer vierten Generation sprechen.
Denn einige Einsätze der zweiten und dritten Generation sind nicht nur robust und
multidimensional, sie gehen auch bei der Übernahme politischer und administrativer
Verantwortung wesentlich weiter. In Ansätzen UNTAC in Kambodscha, später UNTAES in
Ost-Slavonien und jetzt UNTAET in Ost-Timor und UNMIK/KFOR im Kosovo (m.E. auch das Office
of the High Representative in Bosnien) werden im Mandat ausdrücklich
"exekutive" Aufgaben zugewiesen, sie haben also Regierungsgewalt. Die
Einsatzleiter können zur Durchsetzung des Mandats notfalls Maßnahmen direkt gegenüber
den lokalen Akteuren und Institutionen anordnen. Davon machen sie durchaus Gebrauch, zum
Beispiel durch Anberaumung von Wahlen, Entlassung von Bürgermeistern, Anordnung von
Verhaftungen, Ausstellung von Pässen etc.
Die Einsätze dieser vierten Generation lassen sich als Peace Support and
Governance-Operationen charakterisieren. Auch der Brahimi-Report erkennt die Bedeutsamkeit
des Wandels in Richtung "exekutive" Mandate ausdrücklich an, insbesondere im
Zusammenhang mit den Aufgaben der Polizei.
Konsens und Impartiality bleiben bei robusten Einsätzen strategische Pfeiler,
allerdings aus anderen Gründen als bei den traditionellen Einsätzen. Bei diesen war
Zustimmung insbesondere der jeweiligen Regierung mangels eines Mandats gemäß
Kap. VII der UN-Charta eine völkerrechtlich zwingende Voraussetzung. Ohne diese
Zustimmung wären Präsenz und Aktivitäten der Truppen eine völkerrechtswidrige
Einmischung gewesen.
Jetzt sind Zustimmung und Unparteilichkeit vor allem aus praktischen Gründen
notwendig. Denn ohne die Zustimmung, ja aktive Beteiligung der Konfliktparteien und der
Bevölkerung, hat der Friedenseinsatz auf Dauer keine Aussicht auf Erfolg. Frieden kann
auch weiterhin nicht von außen militärisch erzwungen werden. (Diese Tatsache hatten die
US-Generäle und ihre Berater in Somalia bei ihrem Vorgehen gegen Aidid 1993 verkannt.)
Die Andersartigkeit der heute relevanten Konflikte verlangt jedoch ein Umdenken.
Konsens und Unparteilichkeit sind neu zu definieren. Die UNO hat dem neuen Verständnis in
ihren Leitlinien für Peacekeeping-Einsätze schon vor einigen Jahren Rechnung getragen.
Impartiality ist nicht mehr im Sinne von neutraler Abstinenz und Äquidistanz zu
verstehen, sondern als aktive Unparteilichkeit. Die Kritik mancher Journalisten am Einsatz
von Gewalt, durch den die UNO angeblich nun "Partei" geworden sei, basiert
häufig auf überholten Neutralitätsvorstellungen.
Große Schwierigkeiten bereitet ein anderer Punkt: Wo ist normativ die Grenze für
Konsens und Unparteilichkeit zu ziehen, wenn massive Menschenrechtsverletzungen oder gar
Völkermord begangen werden? Diese Frage stellte sich bei den traditionellen
Blauhelmeinsätzen auf dem Sinai oder den Golan-Höhen nicht. Die Bluttaten erst in
Srebrenica und Ruanda und jetzt in Sierra Leone erfordern eine klare Antwort.
Unparteilichkeit und Konsens dürfen nicht länger, so nun auch die Meinung von Kofi Annan
und den Autoren des Brahimi-Reports, zur Duldung massiver Menschenrechtsverletzungen oder
sogar von Völkermord führen.
Dieser Imperativ wird in der Praxis nicht so einfach umzusetzen sein. Denn häufig
fehlt es den Friedensmissionen an den Mitteln, ihn durchzusetzen. Glaubwürdigkeit im
Hinblick auf die notwendige personelle und sachliche Ausstattung muß daher ergänzend zu
einer grundlegenden Kategorie bei der Organisation und Durchführung moderner
Friedenseinsätze werden! Bei UNPROFOR in Bosnien und UNAMIR in Ruanda wurde in dieser
Hinsicht schwer gesündigt. Im Brahimi-Report heißt es entsprechend, daß im Gegensatz
zur symbolischen, unbedrohlichen Präsenz, charakteristisch für traditionelle Einsätze,
"größere Kräfte" mit "glaubwürdiger Abschreckung" gegenüber all
jenen notwendig seien, die den Friedensprozeß stören wollen.
Polizei und Militär – unklare Aufgabenverteilung
Die zivile Polizei, CIVPOL im Jargon der UNO, hat sich seit Ende der 80er Jahre zu
einem Schlüsselelement moderner Friedenseinsätze entwickelt. Sie ist in der Regel der
zivilen Komponente zu- und einem zivilen Kommando untergeordnet. CIVPOL erfüllt jedoch
keine Polizeiaufgaben im originären, also exekutiven Sinne und ist deswegen in der Regel
unbewaffnet. Das Aufgabenfeld von CIVPOL wird mit dem Akronym SMART umrissen: support,
monitor, advise, report, train.
Der veränderte Konflikttypus und die Ausweitung der Mandate auf "exekutive"
Aufgaben zwingen hier jedoch ebenfalls zum Umdenken. Denn bei der Wiederherstellung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung gibt es eine gravierende Lücke: Das Militär sieht
sich nur für den äußeren, militärischen Teil der Ordnung zuständig. Es greift also
nur dann ein, wenn bewaffnete Gruppen und Einheiten agieren, nicht aber bei anderen Formen
ziviler Unruhe wie gewalttätige Demonstrationen, Massenaufläufe, gewaltsame
Kriminalität etc. Das sei weder sein Mandat noch seien die Soldaten dafür ausgebildet
und ausgerüstet.
Diesen Standpunkt haben insbesondere die amerikanischen Kommandeure von IFOR und SFOR
in Bosnien eingenommen. Im Kosovo hat die KFOR derartige Aufgaben mangels Polizei zwar
zeitweise übernommen, doch haben ihre Kommandeure, zuletzt General Reinhardt, keinen
Zweifel daran gelassen, daß sie dazu nur vorübergehend bereit sind. CIVPOL, insoweit
geht der Verweis der Generäle auf die Polizei fehl, hat für die geschilderte Aufgabe
allerdings ebenfalls kein Mandat und auch nicht die Ausrüstung.
Verschiedene Lösungen sind denkbar und werden diskutiert. Einzelne militärische
Einheiten könnten für derartige "grobe" Polizeiarbeit umtrainiert und
ausgerüstet werden. Die Militärpolizei ist hierfür besonders geeignet und wurde von den
Amerikanern in Haiti entsprechend eingesetzt. Mehrheitlich scheint dieses Modell aber
weder vom Militär noch von der Polizei favorisiert zu werden.
Ein anderes Modell ist die in Bosnien aufgestellte MSU (Multinational Special Unit).
Sie hat eine Stärke von über 400 Personen und besteht mehrheitlich aus italienischen
Carabinieri, einer paramilitärischen Polizeitruppe (ebenso wie die französische
Gendarmerie oder die Guardia Civil und ähnlich wie früher der Bundesgrenzschutz). Sie
sind militärisch ausgebildet und dem Militär zugeordnet, erfüllen aber in erster Linie
Polizeiaufgaben. Solche Einheiten sind deswegen sowohl von der Ausbildung als auch der
Ausrüstung her besonders geeignet für die Schließung der geschilderten Lücke bei den
Friedensmissionen.
Drei Fragen sind im Hinblick auf die Fortentwicklung des Polizeikonzepts noch strittig:
Erstens, ist es überhaupt richtig, die Polizei zu bewaffnen? Großbritannien und auch
Deutschland haben ein entsprechendes Ersuchen des UN-Friedenseinsatzleiters in Bosnien
negativ beantwortet. Im Kosovo dagegen wurden CIVPOL-Angehörige bewaffnet. Zweitens
beruht die Einsatzfähigkeit dieser Polizeitruppe natürlich darauf, daß Staaten nicht
nur einzelne Polizisten, die dann bunt zusammengewürfelt werden, sondern auch einheitlich
ausgebildete Einheiten (formed units) entsenden. Sind die Staaten, ist die internationale
Gemeinschaft gewillt, solche Einheiten in größerer Zahl zur Verfügung zu stellen?
Drittens, sollen diese Einheiten unter militärischem oder zivilem Kommando stehen? In
Bosnien ist SFOR der Auffassung, daß die MSU unter ihrem Kommando bleiben sollte. Der
Leiter des dortigen UN-Einsatzes und seine Mitarbeiter halten das jedoch für einen
Fehler, da dadurch die MSU im Hinblick auf ihre Rules of Engagement und auch die
Einsatzführung militärisch und dadurch in ihrem Nutzen als Polizei weitgehend
eingeschränkt bliebe. In Ost-Timor wurde ein anderer Weg beschritten; dort unterstellte
man zwei "formed" Polizeibataillone direkt dem zivilen Leiter des
Friedenseinsatzes. Im Kosovo verfügen sowohl KFOR wie UNMIK über derartige verstärkte
Polizeieinheiten.
Die Fortentwicklung des Polizeikonzeptes ist gegenwärtig zweifellos eine der
wichtigsten Aufgaben im Zusammenhang der Friedenseinsätze. Das erkennt auch der
Brahimi-Report an und fordert einen "doctrinal shift" dieses Konzepts. Der
Report empfiehlt zum Beispiel, daß die CIVPOL-Komponente eines Friedenseinsatzes in der
Regel über eine Einheit verfügen sollte, die speziell für die Kontrolle von "civil
disorder" ausgebildet und ausgestattet ist. Des weiteren fordert er die
Mitgliedstaaten auf, (a) einen zentralen Pool für CIVPOL-Offiziere und Straftjustiz-
sowie Strafverfolgungsexperten anzulegen, (b) regionale Trainings-Partnerships
aufzubauen, (c) einen nationalen, für die Entsendung von Polizei- und anderem, für
diesen Bereich relevanten zivilen Fachpersonal zuständigen "point of contact"
zu benennen. Zudem soll im UN Standby Arrangement System eine "on-call-list" von
100 Polizei- und Justizexperten angelegt werden.
Schließlich wird empfohlen, die Polizei im UN-Hauptquartier aus der militärischen
Abteilung herauszunehmen und zu einer eigenen, erheblich besser ausgestatteten Abteilung
zu machen. Außerdem soll im DPKO zur Beratung der Polizei eine neue Einheit aus
Criminal-Rule of Law-Experten eingerichtet.
Post-conflict peace-building als strategisches Element moderner
Friedenseinsätze
Die Frage der Schaffung eines "secure environement" ist diejenige Aufgabe,
die in modernen Friedenseinsätzen primär gelöst werden muß. Das Militär spielt bei
dieser Aufgabe, wie geschildert, eine vorrangige, wenn auch nicht exklusive Rolle.
Insgesamt erfolgreich wird ein Friedenseinsatz aber nur sein, wenn die zweite
Schlüsselaufgabe, nämlich das sog. post-conflict peacebuilding (Friedenskonsolidierung),
erfolgreich gelöst wird. Letzteres ist noch schwieriger als ersteres.
Das Konzept des Post-Conflict Peacebuilding nahm erstmals in der Agenda für den
Frieden, die Generalsekretär Boutros Ghali 1992 veröffentlichte, einen prominenten Platz
ein. Es wurde dann 1995 in einer Ergänzung zur Agenda für den Frieden von Kofi Annan
weiterentwickelt und von SR und Generalversammlung der UNO in einer Reihe von Resolutionen
in seiner grundlegenden Bedeutung ausdrücklich unterstützt. Erstes Ziel der
Friedenskonsolidierung ist die Verhinderung des Wiederauflebens der gewaltsamen
Auseinandersetzung und der Aufbau von Strukturen, die es einer Gesellschaft ermöglichen,
Konflikte künftig ohne die Anwendung von Gewalt zu lösen. Man könnte es deswegen für
eine Form der Konfliktprävention halten, was sie bis zu einem gewissen Grade auch ist.
Dennoch sind die Ausgangspunkte von Konfliktprävention und Peacebuilding
grundverschieden. Denn letztere setzt im Unterschied zu ersterer dort an, wo Krieg und
Gewalt bereits stattgefunden haben, wo Traumata zu heilen, Minenfelder zu räumen,
ehemalige Kämpfer zu entwaffnen und Flüchtlinge wieder einzubürgern und zu
reintegrieren sind.
Wie Konfliktprävention jedoch ist auch Friedenskonsolidierung ein primär politisches
Unterfangen und muß als solches verstanden werden, selbst wenn sie Maßnahmen umfaßt,
die in andere, weniger politische Bereiche hineingehen, wie zum Beispiel humanitäre
Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit etc. Eine wichtige Unterscheidung zur
Entwicklungszusammenarbeit zum Beispiel ist, daß die Friedenskonsolidierung einen relativ
kurzen Zeitrahmen zur Verfügung hat, anders als die in der Regel langfristig angesetzte
Entwicklungszusammenarbeit.
Zeitmangel ist ein grundlegendes Charakteristikum und Problem der
Friedenskonsolidierung, da die internationale Gemeinschaft und insbesondere der SR in der
Regel auf eine schnelle Beendigung drängen. In einzelnen Fällen, wie Bosnien und Kosovo,
scheint sich aber unter dem Druck der Realität ein Umdenken zu vollziehen. Es wird mit
Jahren, ja Jahrzehnten einer internationalen Präsenz gerechnet. Die früher gängige
Forderung nach einem definitiven Exitdatum ist fallengelassen worden.
Leider gibt es bei der Friedenskonsolidierung in der zeitlichen Abfolge der Maßnahmen
kein klares "emergency-to-relief-to-development continuum". De facto müssen
Nothilfeprojekte, die unter Umständen entwicklungsfeindlich sind, und Entwicklungshilfe
oft gleichzeitig in Angriff genommen werden. Häufig muß sogar von Region zu Region
unterschiedlich vorgegangen werden, je nach dem Stand der Befriedung. So kann in Teilen
des Landes schon mit Entwicklungsarbeit begonnen werden werden, während in anderen Teilen
vorerst nur Nothilfe möglich ist. Desweiteren kann es notwendig sein, kurzfristig
Maßnahmen zu ergreifen die im Gegensatz zu längerfristigen Zielen des Wiederaufbaus
stehen. So kann die Notwendigkeit, Kombattanten durch die Versorgung mit besonderen
Benefits kurzfristig an der Wiederaufnahme der Kämpfe zu hindern, mit dem langfristigen
Entwicklungsziel, sie in produktive Beschäftigungen und dadurch in die nationale
Wirtschaft zu integrieren, kollidieren.
Eine durchgängige Lektion ist schließlich, daß Friedenskonsolidierung so früh wie
möglich geplant und begonnen werden muß, am besten parallel zum Einsatz der
Friedenstruppen. Die Verständigung auf einen Waffenstillstand sollte nicht abgewartet
werden, da der Planungsprozess kompliziert und langwierig ist. Die Erfahrungen in
Kambodscha, Mosambik, Haiti, Angola, Ruanda, dem früheren Jugoslawien etc. sind in dieser
Hinsicht eindeutig. Im Kosovo dagegen wurde in dieser Hinsicht schwer gesündigt, da die
UNO erst in letzter Minute von ihrer Verantwortung für den zivilen Aufbau erfuhr und
deswegen für ihren Einsatz schlecht vorbereitet war. Die NATO dagegen bereitete den
Einsatz von KFOR schon während der Bombardierung Serbiens kontinuierlich vor.
Strategische Felder der Friedenskonsolidierung
Nothilfe und wirtschaftlicher Wiederaufbau sind bereits als grundlegende Felder von
Friedenskonsolidierung angedeutet worden. Darüber hinaus haben die folgenden Felder
strategische Bedeutung:
- Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration der Kombattanten und anderer bewaffneter
Gruppen;
- Wahlen und Verfassung und
- Wahrheit, Gerechtigkeit und Versöhnung.
(1) Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (EDR)
Einmal mehr ist hervorzuheben, daß die Spannungen und die Gewalt, die zu bewaffneten
Auseinandersetzungen geführt haben, nicht plötzlich mit dem Unterzeichnen eines
Friedensabkommens oder Waffenstillstandes verschwinden. Fortschritte im Bereich der
Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration sind deswegen neben der Schließung der
"Lücke der öffentlichen Sicherheit" eine wichtige Bedingung für den Erfolg
des Peacebuilding. EDR ist eine der schwierigsten Aufgaben in den modernen
Friedenseinsätzen. In den wohlhabenden, konsolidierten westlichen Gesellschaften ist der
Grundsatz, daß Gewalt sich nicht auszahlt, weitestgehend anerkannt. In armen Ländern mit
ethnischen oder ähnlichen Konflikten gilt dieser Grundsatz jedoch keineswegs ohne
weiteres. Der Kampf um Ressourcen zum Überleben und um Reichtum einiger weniger
(Rohstoffe), also handfeste ökonomische Interessen, sind häufig der wichtigste und
tiefere Grund für die Anwendung von Gewalt. Gewalt lohnt sich unter den Bedingungen
dieser Gesellschaften durchaus, zum Beispiel dann, wenn die Betreffenden dadurch
Diamanten, Gold, fruchtbares Land oder ähnliches unter ihre Kontrolle bekommen. Warlords
sind die Exponenten dieser Art des Wirtschaftens. Sie sind eine unheilvolle Mischung aus
Militärkommandanten, Bandenführer, Unternehmer und politischem Führer. Ihre Cleverness
wird leicht unterschätzt. Arbeitslosigkeit, vor allem unter Jugendlichen, ist eine
wichtige Basis ihres gewalttätigen Wirkens. Rekrutierung und Bewaffnung der Jugendlichen
ist durch die Schwemme von Billigwaffen in den betroffenen Regionen einfach.
Diese "Ökonomie der Gewalt (war economy)" bzw. von "Gewaltausübung als
Businessmethode" wird von uns noch zu wenig verstanden und ist der vielleicht
wichtigste Grund, warum in diesen Gesellschaft so schwer Frieden zu machen ist. Eine Reihe
von Akteuren, unter ihnen unter Umständen auch internationale, haben daran kein
Interesse. Er würde ihrem Einkommen schaden. Für den Balkan mit seiner weitreichenden
Mafiaisierung gilt das ebenso wie für verschiedene Teile Afrikas und Zentralasien.
Es liegt auf der Hand, daß die Entwaffnung von Kombattanten und Milizen unter diesen
Bedingungen schwierig und mit hohen Risiken verbunden ist. Natürlich sind Strategien, die
auf einvernehmliche Entwaffnung setzen, zu bevorzugen. Dieses Einverständnis ist in der
Regel jedoch schwer zu bekommen, eben weil die Waffen für das ökonomische Überleben der
Betreffenden und die Bereicherung der Warlords unverzichtbar sind. Entwaffnung und
Demobilisierung müssen daher mit überzeugenden Programmen zur sozialen und
wirtschaftlichen Reintegration verbunden werden. Bei der externen Durchführung und
Finanzierung der entsprechenden Programme muß aber zugleich auch genau auf ungewollte
soziale und wirtschaftliche Auswirkungen geachtet werden. Denn diese können durchaus
problematisch sein. Außerdem müssen die streitenden Parteien und Milizen das Gefühl
haben, daß ihre körperliche und wirtschaftliche Sicherheit garantiert ist, nachdem sie
ihre Waffen ab- und viele von ihnen dadurch gleichzeitig ihren Lebensstil und ihre
Erwerbsquelle aufgegeben haben.
Waffenrückkaufprogramme sind eine Möglichkeit, Entwaffnung und Demobilisierung
voranzutreiben. In El Salvador und Ostslawonien wurden sie mit einem gewissen Erfolg
praktiziert. Dennoch ist diese Methode problematisch, zumindestens wenn die Abgabe von
Waffen mit Geld entgolten wird. Die Gefahr, daß die Preise auf dem Waffenmarkt lediglich
nach oben getrieben werden und noch mehr Waffen in die Region strömen, ist groß.
Möglicherweise ist es sinnvoller, mit dem zur Verfügung stehenden Geld ein
funktionierendes Polizei- und Rechtssystem auszubauen und dadurch die Sicherheitslage des
betroffenen Landes zu verbessern.
Waffenvernichtungsprogramme dagegen sind nach bisheriger Erfahrung der beste Weg, den
Waffenhandel einzuschränken und die vorhandenen Arsenale abzubauen. Wird die
Waffenvernichtung als eine öffentliche Zeremonie durchgeführt und durch die Medien
verbreitet, so sendet sie darüberhinaus ein starkes politisches Signal des Friedens an
alle. Ein überzeugendes Beispiel dafür war das Waffenvernichtungsprogramm in Mali. Die
eingesammelten Waffen wurden dort öffentlich verbrannt. Die "flamme de paix"
wurde zum Symbol einer Gesellschaft auf dem Weg zum Frieden.
(2) Wahlen und Verfassung
In den seit dem Ende des Kalten Krieges von der UNO durchgeführten Friedensmissionen
waren die Durchführung von Wahlen und das Erarbeiten einer demokratischen Verfassung
strategische Ziele, um einen dauerhaften Frieden zu erreichen. In fast allen Einsätzen
standen am Ende ´freie und faire` Wahlen unter internationaler Aufsicht. Man ging davon
aus, daß sie der beste Weg seien, um eine geregelte, friedliche, vom Volk legitimierte
und transparente Einsetzung der Regierung zu erreichen. Wahlen symbolisieren mehr als alle
anderen Formen der Macht- und Regierungskontrolle, daß die Exekutive dem Volk
rechenschaftspflichtig ist.
Diese in der Tat einleuchtenden Vorteile sind möglicherweise der Grund dafür, daß
Wahlen verschiedentlich erkennbar zu früh (Angola, Liberia, Sierra Leone, Bosnien etc.)
abgehalten wurden. Zu sehr wurden sie, vor allem aus Kostengründen, in der Vergangenheit
als "exit option" für eine schnelle Beendigung der internationalen
Verantwortung mißbraucht. Folge war, daß die Konflikte nicht nur nicht beendeten wurden,
sondern es sogar zu einem Rückfall in noch schlimmere Gewalt kam (Angola) oder die
ethnische Teilung vertieft wurde (Bosnien, Sierra Leone). Vorzeitig angesetzte oder
schlecht durchgeführte Wahlen sind in fragmentierten Gesellschaften ein großes Risiko.
Sie sind dann nur die Fortsetzung des Krieges mit anderen Mitteln. "Winner takes
all" Wahlen sind in dieser Hinsicht ganz besonders gefährlich. Außerdem darf nicht
vergessen werden, daß Wahlen nur ein erster Schritt zur Demokratisierung sind, jedoch
noch nicht die Demokratisierung selbst. Deren weitere Begleitung ist deswegen auch nach
den Wahlen notwendig und wird inzwischen auch vereinzelt praktiziert.
Das richtige Timing ist also ein entscheidender Erfolgsfaktor für Wahlen im
Peacebuildingprozeß. Wie andere Elemente dieses Prozesses auch, müssen sie von langer
Hand, idealer Weise zwei oder drei Jahre vor ihrer Durchführung, geplant werden.
Ausreichend fortgeschrittene Demobilisierung und Integration der Kombattanten in die neue
Armee, Polizei oder Zivilgesellschaft sowie eine gewisse Wiederherstellung des
Rechtssystems und der öffentlichen Verwaltung sind unabdingbare Voraussetzungen.
Internationale und lokale Wahlbeobachtung sollte während des ganzen Zeitraums der Wahlen
und auch noch danach stattfinden. Sie ist aufgrund des tiefsitzenden gegenseitigen
Mißtrauens der Konfliktparteien wichtig. Glaubwürdigkeit und Integrität des Verlaufs
der Wahlen tragen zur Verhinderung von Streits über den Ausgang der Wahl bei und können
so einem Rückfall in die Gewalt vorbeugen.
In Fällen extremer Fragmentierung kann es weiser sein, Power-sharing Modelle, zum
Beispiel eine durch Verhandlungen gebildete Regierung der Nationalen Einheit, als einen
vorübergehenden Schritt im Transitionsprozeß vom Krieg zum Frieden einzubauen. Das
westliche Demokratiemodell ist, zumindest kurzfristig, nicht anwendbar. In Südafrika hat
ein solches Übergangsmodell gut funktioniert. Regierungen der Nationalen Einheit sollten
aber auf jeden Fall durch einen Mechanismus zur Überwachung der Einhaltung der
Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit international begleitet werden. Sie dürfen auch
nicht zu lange andauern, da sie einen Grundgedanken moderner Demokratie aushöhlen, daß
nämlich Regierungen abwählbar sind.
(3) Wahrheit, Gerechtigkeit und Versöhnung
In vom Krieg zerrütteten Gesellschaften wird es ohne Versöhnung weder dauerhaften
Frieden noch stabile Demokratie geben. Entwaffnung, Wahlen, Demokratisierung allein
können das nicht erreichen. Massenmorde, ethnische Säuberungen, Vergewaltigungen und
weitere brutale Formen der Kriegführung machen die Aussöhnung der Konfliktparteien und
innerhalb der Bevölkerung und damit ein friedliches Zusammenleben extrem schwer, manchmal
unmöglich. Der Kosovo ist dafür in jüngster Vergangenheit ein weiteres Beispiel.
Versöhnung ist ein langfristiger Prozeß. Dennoch muß er angepackt werden, sobald die
Friedensmission und das Peacebuilding beginnen. Gegenwärtig werden verschiedene Modelle
der Aussöhnung praktiziert. Das erste, das man als "Vergeben und Vergessen"
bezeichnen könnte, war früher in Afrika gängig, zum Beispiel in Simbabwe und Namibia
Anfang der 80er beziehungsweise Anfang der 90er Jahre. Dieses Modell geht davon aus, daß
Bürgerkriege einer eigenen Dynamik folgen und daß man ihre Grausamkeiten als eine
unvermeidliche Begleiterscheinung akzeptieren muß. Um des Friedens willen ist es besser,
sie möglichst schnell zu vergessen. In den genannten Ländern hat das mit
Einschränkungen funktioniert. Die Annahme, daß afrikanische Kulturen eine stärkere
Fähigkeit zum Vergeben haben als andere, spielte für dieses Vorgehen eine Rolle. Diese
Annahme ist allerdings nicht unstrittig.
Ein anderes, jüngeres Modell ist "Versöhnung durch Wahrheit". Die
südafrikanische Wahrheits- und Versöhnungskommission wurde durch ihr Bestreben bekannt,
die im Kampf um die Vorherrschaft der weißen Minderheit und ihr Apartheidssystem auf
beiden Seiten begangenen Grausamkeiten zu heilen. Die Wahrheitskommission in Guatemala
arbeitete ähnlich, wohingegen die Purifikationskommission in Mosambik stärker auf
traditionellen, lokalen Konzepten des Heilens und Versöhnens basiert. Die Kommissionen in
Südafrika und Guatemala dagegen sind offensichtlich dem christlichen Gedanken des
Vergebens durch Bekennen der Wahrheit und anschließende Reue verpflichtet.
Bosnien, Ruanda und der Kosovo, alles drei Länder in denen ein systematischer
Völkermord und nicht nur Bürgerkrieg stattgefunden hat, werfen besondere Probleme auf.
Wahrheit und Gerechtigkeit sind hier einerseits noch wichtigere Voraussetzungen für
Versöhnung, zugleich aber außerordentlich schwierig zu erreichen. Die praktischen ebenso
wie die psychologischen Probleme sind immens. Letztlich kann in solchen Fällen wohl nur
die Zeit die Wunden heilen. In Ruanda werden noch immer über 100 000 am Genozid von 1994
Beteiligte von der Regierung unter primitivsten Bedingungen in Haft gehalten. Angesichts
des in diesem Land nur rudimentär funktioniereneden Rechtssystems stellt sich die Frage,
wieviel Gerechtigkeit über eine gerichtliche Erklärung überhaupt herzustellen ist. Eine
offene Frage ist auch, welchen Beitrag der vom SR der UNO in Arusha (Tansania)
eingerichtete internationale Strafgerichtshof leisten kann. Er hat bisher erst einen der
Haupttäter verurteilt. Die Tatsache, daß sich die Angeklagten eine Verfahrens de luxe
erfreuen, mit zwei oder drei Anwälten und ohne Angst vor der Todesstrafe, obwohl sie die
schlimmsten Verbrechen begangen haben, ist ein weiterer Grund, der an seinem Beitrag zu
Frieden durch Gerechtigkeit zweifeln läßt. Die Effektivität des für das frühere
Jugoslawien eingerichteten Strafgerichtshof ist ebenfalls ungewiß, so lange die
schwersten Verbrecher – wie Mladic, Karadijc und Milosowicj – von den
internationalen Truppen in Bosnien nicht verhaftet und dann in Den Haag verurteilt werden.
Koordination und integriertes Management
Für den Erfolg multidimensionaler Friedensoperationen und des Peacebuilding ist
schließlich effektive Koordination und das integrierte Management der Vielfalt
militärischer und nicht-militärischer Instrumente und Akteure von entscheidender
Bedeutung. Heute besteht Einigkeit, daß ein integrierter Ansatz unabdingbar ist und von
Anfang an geplant und geübt werden muß.
Die Praxis zeigt, daß das jedoch leichter gesagt als getan ist. Ein unter Praktikern
beliebter Satz lautet: "Alle wollen Koordination, aber niemand will koordiniert
werden". Große wie kleine, staatliche wie nicht-staatliche Organisationen pflegen
ihre Besonderheiten und verteidigen ihr Terrain und ihre Vorgehensweise. Während der
Operation Provide Comfort im Nordirak Anfang der 90er Jahre mußten die aliierten Kräfte
mit mehreren hundert Hilfsorganisationen fertig werden, von denen manche mehrere hundert
Mitarbeiter, andere nur drei oder vier hatten. In Somalia waren zweihundert
Hilfsorganisationen vor Ort. Auf dem Balkan sind es ebenfalls mehrere Hundert.
Soldaten und NROs haben sehr unterschiedliche, manchmal vollständig gegensätzliche
operative Kulturen. Militärs sind gewohnt, in klaren Hierarchien zu arbeiten und Befehle
auszuführen. Ihre Mittelausstattung ist zumindestens dann, wenn sie aus den
Industrieländern kommen, in der Regel gut. NROs dagegen funktionieren anders.
Freiwilligkeit und Idealismus spielen eine große Rolle, die Professionalität ist dagegen
von Organisation zu Organisation sehr unterschiedlich fortgeschritten. Zudem ist die Welt
der humanitären Organisationen und NROs in sich selbst äußerst heterogen, weit mehr als
das Militär. Jede Organisation hat ihre individuelle Daseinsberechtigung, ihre
Besonderheiten und Eitelkeiten. Dennoch leistet die Mehrheit von ihnen im humanitären
Bereich und beim Peacebuilding wertvolle Hilfe. Sie können Aufgaben erledigen, die
militärische Organisationen entweder gar nicht, nicht so gut oder nur viel kostspieliger
erledigen können.
Insgesamt haben die Operation Provide Comfort, UNOSOM, UNPROFOR und viele andere
Operationen gezeigt, daß Soldaten, Polizei, humanitäre Einrichtungen und NROs, wenn sie
bestimmte Vorurteile und psychologische Barrieren überwinden und sich statt dessen auf
das gemeinsame Ziel konzentrieren, konstruktive Zusammenarbeit erlernen und praktizieren
können. Einheit nicht nur im Ziel, sondern auch bezüglich der Strategien und Maßnahmen
ist Vorbedingung des Erfolgs. Gemeinsame Informationsstrukturen, gemeinsame Auswertung und
Planung, gemeinsame Mechanismen der abgestimmten Umsetzung haben genau wie das gemeinsame
Training im Vorfeld der Mission ihre Effektivität unter Beweis gestellt. Zu jeder Zeit
sollten die relevanten Akteure (vor allem die Weltbank, UNDP, UNICEF, UNHCR, die
Gebergemeinschaft und die NROs) unter Führung der UNO oder anderer regionaler
Organisationen am Entscheidungsprozeß beteiligt werden. Die Ernennung einer zentral
koordinierenden lead organisation zu einem möglichst frühen Zeitpunkt ist ein Muß,
ebenso wie die eines letzt verantwortlichen Sonderbeauftragten (SRSGs - Special
Representative of the Secretary-General), Generaladministrators oder einer vergleichbaren
politischen Führungspersönlichkeit als verantwortlichem Teamleiter.
Ausbau ziviler Kapazitäten in der EU, OSZE und UNO
Die drei genannten Organisationen haben den strategischen Bedeutungszuwachs von
nicht-militärischen Personal und von zivilen Kapazitäten. Verbesserungen in den
folgenden Bereichen werden von ihnen für vordringlich gehalten und betrieben(auch wenn
dabei teilweise unterschiedliche Akzente gesetzt werden):
- Professionalisierung durch nachhaltige Verbesserung der Vorbereitung:
Grundausbildung und Fortbildung, missionsspezifische Vorbereitung, Training speziell von
Fach- und Führungspersonal, integrierte und internationale Übungen/Planspiele von
zivilen Akteuren mit Militär und Polizei, im Sinne einer praxisnahen Einsatzvorbereitung;
Ausbau des für Einsätze zur Verfügung stehenden Fachpersonals, insbesondere für den
Bereich der öffentlichen Sicherheit und Verwaltung sowie des rule of law
(Verwaltungsexperten, Richter, Staatsanwälte, Justizbeamte, Menschenrechts-, Verfassungs-
und Demokratisierungsexperten etc.); Aufbau von Datenbanken und Entwicklung weiterer
Mechanismen, die die schnelle Rekrutierbarkeit dieses Personals (ebenso wie bei Polizei
und Militär) im Sinne von Stand-by-Kapazitäten gewährleisten; schnelle Rekrutierbarkeit
von Fach- und Führungspersonal gilt international als eine besonders schwierig zu
lösende Aufgabe;
- Verbesserung der Kooperation der zivilen Einrichtungen untereinander und mit Polizei und
Militär im Sinne eines integrierten Vorgehens; die Studie weist darauf hin, daß das
Militär (NATO) sich erheblich früher und professioneller als die zivilen Akteure im
Rahmen von CIMIC (Civil-Military Co-operation) der Frage einer funktionierenden
Kooperation angenommen hat; der zivile Bereich hat hier beträchtlichen Nachholbedarf;
- Fortentwicklung und Verbesserung der Einsatzkonzepte, insbesondere was den Bereich des
Rule of Law betrifft (im engen Zusammenhang hiermit steht der Ausbau der Polizeireserven
und die Fortentwicklung der Polizeieinsatzkonzepte; beides hat bei der EU, der OSZE und
auch den UNO (Brahimi Report) einen hohen Stellenwert, ist aber nicht Gegenstand dieser
Studie).
Die Aktivitäten von EU, OSZE und UNO beschränken sich im wesentlichen darauf, die
konzeptionellen und organisatorischen Rahmenbedingungen für den schnellen Einsatz von
zivilem Personal zu verbessern. Originäre Aufgabe der Mitgliedstaaten bleibt es dagegen,
die entsprechenden Personalkapazitäten in der Substanz aufzubauen und für die
internationalen Organisationen bereit zu halten. Erfolgen diese Anstrengungen nicht,
werden sich die meisten Maßnahmen der internationalen Organisationen als vergeblich
erweisen.
Verbesserung ziviler Kapazitäten – grundlegendes Anliegen
deutscher und europäischer Friedenspolitik
Bundesregierung und Bundestag haben in einer Reihe von Erklärungen den Aufbau und die
Verbesserung der zivilen Krisenprävention zu einer vorrangigen Aufgabe deutscher und
europäischer Politik erklärt. In dem vom Bundessicherheitsrat im Sommer 2000
verabschiedeten Gesamtkonzept der Bundesregierung »Zivile Krisenprävention,
Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung« ist unter anderem zu lesen: »Die
Bundesregierung wird abgestimmte Ausbildungsangebote schaffen und die Voraussetzungen für
den Einsatz von zivilem Personal in den Bereichen Krisenprävention, Konfliktbeilegung und
Friedenskonsolidierung ausbauen«. Die Forderungen des Bundestags gehen in die selbe
Richtung. Und Außenminister Fischer hat in seiner Rede vor der 55. Generalversammlung
(GV) der Vereinten Nationen im September 2000 verstärkte deutsche Anstrengungen bei der
Ausbildung und Entsendung von zivilem Personal angekündigt. Eine entsprechende Studie
wurde von dem Auswärtigen Amt in Auftrag gegeben.
Ihr Ergebnis ist, daß Ausbildung und Rekrutierung aus dem Auswärtigen Amt ausgelagert
und einer neu zu errichtenden, eigenständigen Einrichtung zur weiteren Entwicklung in
enger Zusammenarbeit mit dem AA und den zivilgesellschaftlichen Akteuren im Sinne eines
Public-Private Partnership übergeben werden sollte. Diese Einrichtung braucht zugleich
eine kleine Kapazität, die sich mit Fragen der Analyse und konzeptionellen
Fortentwicklung sowie der internationalen Netzwerkpflege befaßt. Die Bundesregierung ist
dabei, die haushaltsrechtlichen und sonstigen Voraussetzungen für die Gründung einer
solchen Einrichtung zu prüfen. |
Winfried
Nachtwei,
MdB