Deutsche
Beiträge zur Stärkung ziviler Missionsfähikgkeiten:
Aktivitäten und Erfahrungsberichte
Wenn ich das richtig verstanden habe, soll dieser Programmteil beleuchten, was die
Bundesregierung bisher erreicht und geschaffen hat. Und ich möchte dazu beitragen, indem
ich versuche anzudeuten, was noch zu tun ist. Ich möchte aber nicht gleich damit
anfangen, sondern für einen Moment zurückschauen:
Durchbruch im Personalbereich
Im Herbst 1996 hatte mich der Auswärtige Ausschuss des Bundestages eingeladen zu einem
Erfahrungsbericht über meine Zeit als Generalsekretär der KSZE/OSZE. Damals stand ich
sehr stark unter dem Eindruck der enormen Schwierigkeiten, die die OSZE mit dem Aufbau der
Mission in Bosnien-Herzegowina hatte. Diese Mission war der OSZE in Dayton quasi
zudiktiert worden. Da hat uns niemand gefragt, sondern es wurde in Dayton beschlossen: Die
OSZE macht das - also hatte die OSZE das zu machen.
Eines der großen Probleme war die Personalbeschaffung. Ein riesiges Problem, weil es
ein breites Spektrum von Fähigkeiten gab, die wir brauchten, die aber aus Sicht des
OSZE-Generalsekretärs einfach nicht verfügbar waren. Ich habe dies im Auswärtigen
Ausschuss vorgetragen. Und nach der Sitzung kam eine Reihe von Abgeordneten aus
verschiedenen Fraktionen zu mir und sagte, ich solle doch eine Initiative im Auswärtigen
Amt ergreifen, um zu versuchen dieses Personal-Beschaffungsproblem zu lösen. Dieses habe
ich allerdings sofort abgelehnt mit dem Argument, dass dies die Möglichkeiten eines
Beamten übersteigt. Denn eine solche Initiative, das war ganz klar und ich denke das hat
sich inzwischen auch bestätigt, braucht eine breite politische Unterstützung im
Bundestag. Die war zwar damals nach meiner Einschätzung durchaus im Auswärtigen
Ausschuss vorhanden, aber nicht darüber hinaus.
Und jetzt komme ich natürlich zum November 1998: Seitdem ist in dieser Frage, Herr
Staatsminister Volmer, Sie haben das angedeutet, wirklich eine neue Lage entstanden. Mit
Ihnen als treibender Kraft ist hier, nach meiner Einschätzung, wirklich ein Durchbruch
gelungen. Wir haben jetzt im AA ein regelmäßiges Vorbereitungsprogramm. Und wie Herr
Volmer das bereits geschildert hat, es war wirklich ein, fast möchte ich sagen: ein
Alarmstart, den das Auswärtige Amt gemacht hat. Aber trotzdem, und darauf hat Herr Kühne
hingewiesen, der zu dem Konzept maßgeblich beigetragen hat, eine Sache, die durchdacht
war. Gerade weil man so schnell handeln musste, legte das Auswärtige Amt wert darauf, zur
Begleitung dieser Maßnahmen eine Projektgruppe einzurichten. In dieser Projektgruppe sind
alle Ressorts vertreten, die sich mit Vorbereitungsmaßnahmen für Einsätze ihres
Personals im Rahmen von VN- oder OSZE-Missionen befassen: Auswärtiges Amt,
Verteidigungsministerium, Innenministerium (für die Polizei), BMZ und – ganz wichtig
- die NGOs. Mit dieser Projektgruppe ist ein Gremium von erfahrenen Leuten geschaffen, die
in dem Gesamtbereich tätig sind, das die Arbeit des Auswärtigen Amtes, die
Fortentwicklung der Kurse begleitet. Mir ist der Vorsitz dieser Gruppe übertragen worden.
Die Projektgruppe arbeitet in kritischer Begleitung dessen, was das Auswärtige Amt macht,
aber auch natürlich im Abgleich dessen, was die anderen machen. Also, haben wir z.B.
verglichen, wo die Schwierigkeiten bei der Rekrutierung liegen, die, wenn ich das richtig
verstehe, seit einiger Zeit im NGO-Bereich beachtlich sind; denn neuerdings hat sich die
Einstellung der jüngeren Leute zu solchen Aufgaben wohl verändert. Ich will nur ein
anderes praktisches Beispiel der Diskussion in dieser Projektgruppe erwähnen: Wir haben
das Programm im Auswärtigen Amt zunächst als Ausbildungsprogramm bezeichnet. Es wurde
dann (aus meiner Sicht mit recht) dahin gehend kritisiert, dass ein 14-tägiges Programm
nicht als Ausbildung zu bezeichnen sei. Das ist ein Vorbereitungsprogramm. Und wir haben
dementsprechend auch die Terminologie adaptiert.
Ich bin sehr glücklich darüber, dass jetzt der nächste Schritt getan wird, nämlich
eine selbständige Institution zu schaffen, die außerhalb des ministeriellen Betriebes
steht. Denn diese ganze Aufgabe ist keine ministerielle Aufgabe. Damit wird für die
Zukunft ein verlässlicher Rahmen geschaffen, was für den Gesamtbereich der Nutzung der
Friedensmöglichkeiten im internationalen Rahmen ganz entscheidend ist. Trotzdem ist es
wichtig, gerade in dieser Situation auf die noch bestehenden großen Probleme und
Schwierigkeiten hinzuweisen. Denn es darf nicht der Eindruck entstehen, als wenn mit der
bevorstehenden Gründung dieser Institution nun die Hauptprobleme gelöst seien. Vieles
ist noch zu tun. Ich denke, eine Reihe von Problemen wird sich erst im laufenden Betrieb
der selbständigen Institution in ihrer ganzen Schärfe zeigen. Bisher hat das Auswärtige
Amt unter wirklichen großem Einsatz der Kollegen, an dieser Stelle will ich auch noch
einmal Herrn Horlemann erwähnen, eine große Leistung, auch Improvisationsleistung,
vollbracht. Wenn sie nun eine selbständige Institution haben, ist diese
Improvisationsmöglichkeit des großen AA-Apparates nicht mehr jederzeit zur Stelle. Das
heißt auch: Viele Probleme werden erst jetzt mit ihrer vollen Schwierigkeit auftreten.
Vom Early-Warning zur Early-Action
Ich denke, dass die Hauptprobleme in Zukunft nicht in dem engeren Bereich von
Vorbereitung und Ausbildung bestehen, sondern im Umfeld. Man wird sich mit Fragen
beschäftigen müssen, die da lauten: Wer wird gebraucht? Wie viele werden gebraucht? Und
so weiter. Diese sind Grundsatzfragen. Ich möchte dabei noch mal darauf hinweisen, dass
es sich hier wirklich um eine neue Aufgabe handelt. Der Ausgangspunkt war die "Agenda
for Peace" von 1991, die auch Herr MdB Schlauch bereits erwähnt hat. Natürlich gab
es früher auch Fähigkeiten und Möglichkeiten zu ziviler Schlichtung von Konflikten,
aber das war klassische Diplomatie. Heute ist dies anders. Was wir heute an Möglichkeiten
haben, ist sehr viel komplexer. Es geht wirklich darum die Chancen der Zivilgesellschaften
in diesem Bereich zu nutzen und - in vielen Fällen: die Zivilgesellschaften erst
aufzubauen. Wir haben in den letzten neun Jahren mit wirklich schmerzlichen Erfahrungen
für uns, aber insbesondere für die Opfer, gelernt, dass dies alles sehr sehr viel
schwieriger ist, als wir uns das 1991 vorgestellt haben.
Ein entscheidendes Kriterium für den Erfolg im Bereich Krisenverhütung und
Konfliktmanagement ist das Personal. Ich will aber gleich hinzufügen, dass es ein
Kriterium ist. Und ich denke auch hier muss man immer wieder darauf hinweisen, dass bei
der Frage "Was kann man in diesem Bereich machen?" wir es nicht in erster Linie
zu tun haben mit einem Problem von Social-Engineering. Die entscheidende Schwierigkeit aus
meiner Sicht ist vielmehr die politische Operationalität. Oder, um das anders
auszudrücken: Wie kommt man von Early-Warning zu Early-Action? Es gibt doch zahlreiche
Situationen, in denen wir frühzeitig klar erkannt hatten, dass es sich um einen
heraufziehenden Konflikt handelt, bei dem die internationale Gemeinschaft agieren müsste,
in vielen Fällen aber nicht agiert hat. Auch aus nationaler Sicht gilt eben: Wir können
nicht überall unsere Hilfe anbieten. Wir müssen Prioritäten setzen. Das ist manchmal
außerordentlich schmerzvoll zu sehen.
Wie schon gesagt, arbeite ich ja seit einiger Zeit in und mit den Ländern in
Zentralasien. In Zentralasien bestand schon vor dem 11. September die klassische
Situation. Jeder wusste: Hier bauen sich Krisen auf. Aber die Zurückhaltung der
internationalen Gemeinschaft sich zu engagieren, war außerordentlich stark -
verständlicherweise. Es geht ein ganzes Stück weit nach der Nähe, nach der
geographischen Nähe. Uns steht der Balkan näher. Für uns ist der Kaukasus noch etwas
näher als Zentralasien, und Zentralasien ist weit weg. Also, ich versuche nur davor zu
warnen, erneut die Größe der Herausforderung zu unterschätzen. Auch wenn in Zukunft
erstklassiges Personal zur Verfügung steht, bleibt die Kernfrage: Wie kann man
politischen Willen mobilisieren, im Parlament und in der Öffentlichkeit, um die Mittel
zur Krisenverhütung so frühzeitig einzusetzen, dass die Krise mit friedlichen Mitteln
entschärft werden kann?
Trotzdem: Ein erfolgsentscheidendes Kriterium ist die schnelle Verfügbarkeit eines
breiten Spektrums qualifizierten Personals. Schnelle Verfügbarkeit ist wichtig! Leider
handelt die internationale Gemeinschaft eben in aller Regel erst in allerletzter Minute.
Bevor die Sache nicht in den Medien läuft, bleibt die Zurückhaltung außerordentlich
groß. Es braucht Gruppen, die bereit sind sich zu engagieren, wenn ein Konflikt noch
nicht in eine heiße Phase eingetreten ist. Man beginnt erst zu handeln, wenn es fast
schon zu spät ist. Und dann muss natürlich alles möglichst schnell gehen. Und wie
schwierig das ist, sehen wir an dem, was wir von Herrn Matthiessen über die Planungen im
Rahmen der GASP gehört haben. Die 30- bis 90-Tagefrist für die Verfügbarkeit von
Personal ist natürlich in einer konkreten Krisensituation unheimlich lange. Oder nehmen
sie die Kosovo-Situation, wo es nach meiner Überzeugung klar so ist: Wenn die OSZE
schneller hätte vollzählig vor Ort sein können, hätten wir sicher eine bessere Chance
gehabt. Ob es letztendlich gereicht hätte, weiß ich nicht. Diese Vorgaben von 30 bis 90
Tagen sind, nach dem was wir tatsächlich haben und können noch sehr schnell. Man muss
versuchen, einfach im Interesse der Nutzung unserer Möglichkeiten, die Schnelligkeit
weiter zu verbessern.
Zweiter Punkt: Verfügbarkeit. Herr Volmer hat bereits davon gesprochen: Im
Auswärtigen Amt gibt es jetzt einen Pool oder eine Liste, in die Leute eingetragen sind.
Aber wie sie alle wissen: Die Leute, die durch diese Vorbereitungen gelaufen sind, das
sind ja zum Teil Leute, die heute einer nach dem anderen in ihren Beruf hineinwachsen, die
mittlerweile Familie sind. Eine Vielzahl von denen, die an der Vorbereitung teilnehmen,
ist nach einiger Zeit schlicht nicht mehr verfügbar. Die können sie nicht im Januar 2001
in einem Vorbereitungskurs haben - und 2002 stehen die alle noch zur Verfügung. Dann hat
die Frau oder der Mann vielleicht gerade einen neuen Job bekommen. Und dann steht der oder
die nicht zur Verfügung, sosehr sie oder er möchte.
Wir müssen hier intensiv nach neuen Lösungen suchen. Ich denke, und das ergibt sich
ja auch aus den Gruppen Richtern, Verwaltungsbeamten etc., die von der Europäischen Union
als prioritär genannt worden sind, für den Einsatz in Friedensmissionen müssen wir uns
einen stärkeren Zugriff auf den Öffentlichen Dienst eröffnen. Ich halte das für
unabweisbar. Der Widerstand bei den zuständigen Ministerien, und eine große Rolle
spielen dabei die Länder, ist außerordentlich groß. Aber ich denke, man kann diesen
Widerstand durch Überzeugungsarbeit überwinden. Der Bundeskanzler hat mit den
Länderchefs darüber gesprochen, aber Sie wissen, wie so was geht: Jeder findet das gut,
aber wenn sie konkret die Leute brauchen, sind sie natürlich nur schwer abkömmlich. Und
sie können sich alle die Situation vorstellen, wenn einem Landgerichtsdirektor, der
ohnehin nicht weiß, wie die Richter an seinem Gericht ihr Pensum noch erledigen können,
gesagt wird: "Du musst jetzt einen von deinen Richtern abgeben". Dann schreit
der Zeter und Mordio und sagt: "Ihr könnt auch gut zu einem anderen Landgericht
gehen, da findet ihr genauso einen qualifizierten Mann." Auch die Leute aus der
Justiz oder dem öffentlichen Dienst müssten durch eine Vorbereitung gehen. Neue Formen
lassen sich entwickeln. Motivation und Einstellung auf die konkrete Situation etwa sind
zwei denkbare Teilgebiete der Vorbereitung, die man auch über das Internet abdecken
könnte. Denn nicht jeder Jurist, der eine Zeit lang im Dienst ist, hat nun auch ein
Gefühl dafür, was man in einem Land mit einer völlig anderen Kultur und Rechtskultur am
besten macht.
Ich glaube auch, wir sollten nicht davor zurückschrecken, die Möglichkeiten der
Bundeswehr hier zu nutzen. Es gibt dort die Bereiche Planung, Logistik, Administration,
Kommunikation. Wenn ich das mal so kurz sagen darf: Das können die Soldaten. Ich kann
dies auch aus eigener Erfahrung nur bestätigen: Bei der Bosnien-Mission hatten wir ja
für die OSZE ein Kontingent von 60 nichtbewaffneten Schweizer Militärs bekommen, die die
gesamte Logistik, einschließlich Sanitätsdiensten gemacht haben und darüber hinaus die
gesamte Kommunikation eingerichtet haben. Ohne deren Unterstützung wäre die gesamte
Bosnien-Mission kaum verantwortbar gewesen. Also, hier gibt es Möglichkeiten. Die haben
natürlich auch eine gewisse Diffizilität. Aber ich denke, zunehmend ist das Bewusstsein
gewachsen, dass wir integrierte Möglichkeiten brauchen und dazu gehört aus meiner Sicht
auch das Abgleichen, was insbesondere die Bundeswehr machen kann. In dem Bericht des
Alt-Bundespräsidenten von Weizsäcker zur Reform der Bundeswehr ist dieser Aspekt ja auch
ausdrücklich erwähnt worden. Ich glaube aber auch, dass wir eine weitere Perspektive
öffnen müssen in die Wirtschaft. Es müsste doch möglich sein, die Wirtschaft zu
motivieren, Personal für solche Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Ich habe vor einigen
Tagen einen Artikel in der Neuen Zürcher Zeitung gelesen über die Schweizer
Berufssoldaten auf Zeit; Soldaten, die eben auf ein Jahr im Schweizer Bundesheer dienen.
Die kommen aus allen möglichen Berufen. Und da wurde die Frage gestellt: Warum machen die
das? Die Antwort war: Diese Männer und Frauen wollen ihre Sozialkompetenz überprüfen.
Und ich denke das liegt ja auch im Interesse der Industrie und der Wirtschaft, dass es
hier Leute gibt, die in solchen Einsätzen waren und sich bewährt haben - Ich könnte mir
gut vorstellen, dass man hier in einem Gespräch mit der Wirtschaft Möglichkeiten öffnen
kann – .
Ich will an dieser Stelle nur kurz feststellen: Diese Aufgaben in Friedensmissionen als
Lebensberuf würde ich nicht wünschen. Immer wieder neue Leute zu haben, mit neuer
Begeisterung, mit neuer Einsatzbereitschaft, ist in diesem Bereich besser als zu
versuchen, einen Lebensberuf zu entwickeln. Ein Entsendegesetz stellt hier eine ganz
wichtige Möglichkeit für auch sozial verantwortbare vorübergehende Einsätze dar, aber
das ist außerordentlich kompliziert. Und zwar aus einem einfachen Grund: Wenn wir eine
Gruppe von zehntausend hätten, dann wäre das wahrscheinlich machbar. Aber die Gruppe ist
nun einmal klein. Und da schreckt natürlich der Innenminister, der maßgeblich an der
Gesetzesvorbereitung mitwirken muss, zurück und sagt: "Muss das denn wirklich sein,
für 700 oder 1.000 Leute wollt ihr so ein Gesetz haben. Mit der ganzen, sehr
kostspieligen Verwaltungsmaschinerie, die da dranhängt?" Aber ich halte das dennoch
für eine Möglichkeit, die weiter verfolgt werden muss. Vielleicht gibt es einfachere
Lösungen als ein weiteres Entsendegesetz.
Das weitere Kriterium, das ich genannt habe, und das ist ja auch wichtig für einen
guten Pool: ein breites Spektrum von Fähigkeiten. Das, was die GASP aufgestellt hat, also
Justizjuristen, Verwaltungsjuristen oder Verwaltungsfachleute und humanitäres
Hilfspersonal, ist schon ein richtiger Ansatz. Aber das Spektrum ist natürlich für das
was gebraucht wird viel zu klein. Die OSZE hat Job-Descriptions formuliert für das, was
in den Missionen gebraucht wird. Ich glaube weit mehr als zehn. Und das ist schon sehr
reduziert worden. Also, sie brauchen mindestens zehn verschiedene Ausrichtungen. Wenn Sie
sich dann hinzudenken, dass sie nach Möglichkeit, jedenfalls für die wichtigen
Funktionen, auch eine Frau oder einen Mann finden sollten, der a.) Landeskenntnisse hat
und b.) die Sprache kennt oder wenigstens eine kurante Sprache kennt, dann sehen Sie, wie
schwierig es wird, ein ausreichend breites Spektrum zu komponieren, so wie das für diese
Aufgaben erforderlich ist.
Ich will nun im Hinblick auf die Qualifikation noch einen Punkt erwähnen, der mir sehr
am Herzen liegt, und zwar: Heute morgen ist eigentlich die ganze Zeit, und das entspricht
ja auch dem Thema, über die Missionen auf dem Balkan gesprochen worden. Das sind große
Missionen. Aber in dem Bereich, in dem ich im Augenblick arbeite, in Zentralasien, hat die
OSZE auch Missionen; in jedem der fünf Länder. Das sind kleine Missionen. Diese kleinen
Missionen haben einen besonderen Bedarf an qualifiziertem Personal. In einer großen
Mission können sie auch einen Versager oder eine Versagerin ohne weiteres verkraften, in
den kleinen Missionen kommt es wirklich auf jeden Mann und jede Frau an. Und dort sind
Leute tätig, das ist eben so, die null Vorbereitung haben, die von dem Sujet, mit dem sie
befasst sind, fast keine Ahnung haben. Frau Steinacker wird da wahrscheinlich
widersprechen, weil sie die alle gut ausgesucht hat, aber ich bin unlängst wieder vor Ort
gewesen, in verschiedenen Orten - es ist tatsächlich so. Es gibt Situationen, in denen
praktisch eine Funktion für die Verweilzeit eines dieser Männer oder dieser Frauen nicht
wahrgenommen wird.
Und bei der Verweilzeit gibt es natürlich auch ein zunehmendes Problem. Wir haben ja
zu Beginn in der OSZE geglaubt, dass die Missionen nicht lange dauern werden; also etwa
ein Jahr. Inzwischen haben wir gelernt: Wenn sie mit friedlichen Mitteln Krisen
entschärfen wollen, können sie mit kurzfristigen Maßnahmen fast nichts erreichen. Es
ist alles längerfristig. Auch bei vorbereitetem Personal ergibt sich eine Einlaufzeit von
zwei, drei Monaten; d.h. wenn sie eine Verweildauer von einem Jahr haben, können die nur
rund zehn Monate richtig arbeiten. Das ist im Grunde zu kurz. Hier denke ich ist es
wichtig, von vornherein bei der weiteren Planung nicht nur auf die großen Missionen zu
schauen, sondern auch auf die kleinen und sehr wichtigen OSZE-Missionen. Ich habe mit
großer Freude bei dem Besuch von Minister Fischer in Zentralasien vor sechs Wochen
gehört, dass er gesagt hat, im Kontakt mit den Missionen in Kasachstan und Usbekistan
sowie mit den NGOs, die betreut wurden, er habe noch nie so gute und sichtbare OSZE-Arbeit
gesehen wie da in Zentralasien. Dies ist ein wichtiger Bereich. Zentralasien, meine Damen
und Herren, ist ein eigentlicher Krisenverhütungsbereich. Die anderen Regionen –
abgesehen vom Baltikum - ist das Kind ja überall schon in den Brunnen gefallen. In den
kleineren Missionen arbeiten Kolleginnen und Kollegen wirklich mit sehr großem Engagement
und mit großen Schwierigkeiten. Und wir müssen bei der Ausgestaltung des Personals auch
an diese Missionen denken.
Ein letztes Wort: Gestern habe ich bei der OSZE in Wien einen, übrigens
hervorragenden, Vortrag von Bodo Hombach über seine Arbeit für den Stabilitätspakt
gehört. Und er hat da gesagt: Eine seiner schwierigsten Aufgaben sei das
"Erwartungsmanagement" im Hinblick auf das, was der Stabilitätspakt leisten
kann. Und ich denke, wenn es um die Möglichkeiten ziviler Maßnahmen zur Erhaltung des
Friedens oder zur Wiederherstellung des Friedens geht, müssen wir auch ein sorgfältiges
Erwartungsmanagement betreiben. Wir müssen versuchen, mit den Füßen auf dem Boden zu
bleiben. Wir müssen versuchen, das machbare im Auge zu behalten. Und in diesem Bereich,
wo wir zunehmend besser verstehen was notwendig ist, die Voraussetzungen schaffen, diese
Möglichkeiten auch wirklich in der bestmöglichen Weise zu nutzen. Dies ist realistische
Politik im Interesse des Friedens.
Winfried
Nachtwei,
MdB